看到一家县级医院向编外人员收取5000元工作保证金，限时不交清者，医院不再使用，老徐认为：编制制度或早已不适应医院发展需要了。

近日，看到一家县级医院向编外人员收取5000元工作保证金，限时不交清者，医院不再使用。说的是“为了加强对编外人员的管理”将标准“统一”为5000元。后来迫于舆论压力被当地卫生行政部门以“不当行为”被责令撤销决定。

据了解，这种现象并不是个例，为什么会出现这种不正常但却习以为常的现象呢？显然，这是畸形的医院编制人事制度造成的不公。

设置编制制度的目的是什么？

编制通常是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，由财政拨款的编制数额由各级机构编制管理部门确定，各级组织人事部门根据编制调配人员，财政部门据此拨款。

由此可见，编制主要包括两方面含义，一是机构设置，也就是这个单位该不该有，可以有还是不可以有，由编制部门决定；二是这个机构应该设置多少人、其中多少“官”、多少“兵”，然后组织人事部门按照编制调配人，财政部门按照人拨付经费、工资等，所以从根本上讲编制就是有关部门管人管钱的一种手段。

编制制度或早已不适应医院发展需要

实际上医院后来越来越变成了自收自支单位，即使有政府投资，但已是杯水车薪，越是大型医院，即使是公立医院国家投入的钱与医院发展运营的钱差距甚远。新医改以来，尽管在政府主导的原则下，为了彰显公立医院的公益性，政府投入在持续增加，但直接的财政投入也很有限，而在医院里有行政级别的可以被称作“官员”的也寥寥无几，所以在医院里还实行编制管理实际上已经名存实亡，没有意义。

然而，由于这个已经成为鸡肋的编制制度的存在，在公立医院存在很多比较奇怪的现象：

一是编制内外人员由于身份不同，难以真正享受到公平待遇。比如职称晋升、工资调整、财政拨款、医疗保险、工伤保险甚至意外伤害赔偿等都内外有别，编外人员很难与编制内人员一样平起平坐。

二是由于医院缺编，没有正式编制，很多关键岗位急需的业务骨干进不来。即使临时聘进来也由于是“临时工”，人员不安心，待遇有差距，严重影响单位事业发展，也不利于留住优秀人才。

三是由于编制紧缺，院长只有把有限的编制让给最关键的岗位和最重要的人，因此就出现了大量的编制外的护理人员。甚至出于节约经费考虑，院长尽量压缩医务人员的数量。这也是造成医务人员负担过重，常常超负荷工作，服务质量效率不高，患者满意度低的主要原因之一。

也许正是基于这个考虑，2009年新医改方案在建立高效规范的医药卫生机构运行机制时就明确对公共卫生机构、基层医疗卫生机构和公立医院实行不同的编制政策。方案指出，公共卫生机构收支全部纳入预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准，明确各类人员岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效率和服务质量。

基层医疗卫生机构要严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。

公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。改革人事制度，完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员的积极性。

2011年，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）印发，明确指出，对承担义务教育、公共卫生等面向社会提供公益服务的公益一类事业单位，要建立健全编制标准，严格控制编制总量。已制定编制标准的高等学校、公立医院等公益二类事业单位，实行备案制管理。对现有高等学校、公立医院等，逐步创造条件，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。后来，在几乎所有的公立医院改革文件中都明确逐步实行编制备案制。

编制备案制实施起来为什么这么难？

2015年5月，国务院办公厅接连以国办发〔2015〕33号和38号文件发布了《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》和《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，其中要求“完善编制管理办法”，要在地方现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新编制管理方式，逐步实行编制备案制。要改革人事制度，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制，落实医院用人自主权。显然也不再是“人编捆绑、人走编走”。

这一年5月19日，北京市委办公厅、市政府办公厅印发《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》决定“将逐步收回医生编制”，对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对工勤岗位、专业技术岗位中的辅助业务岗位现有编内人员实行实名制管理，只出不进，随自然减员逐步收回编制；对新进人员按照新的用人制度管理。

北京编制管理创新，其积极意义在于公立医院内部打破编制内外用人不一样的制度成为可能，同工同酬成为可能，从而对职称晋升、评优树模、薪酬体系重建、医师多点甚至自由执业、医院去行政化等，起到积极的推动作用。因为随着公立医院里有编制的的那一部分逐步退休，没有编制的将成为主流，医院也将彻底打破“一国两制”甚至一国多制的局面，为医院科学发展注入活力。

2017年5月27日，安徽省编办在亳州市组织了一次公立医院编制“周转池”调研工作座谈会，拟在亳州市人民医院和亳州市华佗中医院开展编制“周转池”制度试点。据媒体报道，安徽提出的编制“周转池”就是统筹全省存量编制资源，收集全省闲置编制，建立一个“编制银行”。通过“控制总量、盘活存量，人编捆绑，人走编收”编制管理新模式，有效解决“有编不用”和“无编可用”结构性缺编问题。

2018年山东、江苏陆续开始公立医院实行编制备案制试点。

尽管各地在编制制度改革方面一直在努力，但确实没有看到实实在在的成果，为什么编制备案制这一过渡性编制改革政策落地这么难？看来还是编制二字附着了太多的利益。

老徐点评：公立医院编制制度应取消

不可否认，在计划经济时代，编制在统筹资源管理充分发挥短缺资源作用方面起到了较好作用。但随着改革开放的深入，我国正在逐步建立与完善社会主义市场经济，而这时如果在一些必须依靠市场配置资源的行业里继续坚持编制管理，那就显得不合时宜，取消编制制度是大势所趋。

基于此，老徐认为，公立医院编制人事分配制度改革的第一步是取消编制制度而不是建立“编制池”，编制备案制也许仅仅只是一个过渡性措施。