国卫健委创新健康中国-万祥军：国政研究国食药监撤并

健康中国新闻网 中国新闻采编网 万权报道：近日，新组建的国家卫生健康委员会(以下简称“国家卫健委”)正式挂牌，这体现了国家卫生健康工作理念的重大转变。同时，也在积极推进国务院机构改革方案2018年3月13日公布：关于食品药品领域的监管体制进行了彻底改革，不再保留国家食品药品监督管理总局；组建国家药品监督管理局（以下简称国家药监局），由国家市场监督管理总局管理。“考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。”受国务院委托，国务委员王勇在会上作关于国务院机构改革方案的说明。

图示：2018年3月13日，北京，十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议。

图示：国务院机构改革方案亮相。

国卫健委创新健康中国战略

“组建国家卫健委是一个鲜明的信号，标志着健康中国战略已经进入建设高潮阶段，将健康作为部门的名称并且是一个委员会的构架，表明政府管理要适应大健康的治理需求，尽可能地组织协调各方力量参与健康中国建设。”国家政策研究室中国国情研究中心主任、原国家（中国）大健康医药产业委员会主任万祥军表示，更为关键的是，国家卫健委从称谓和架构上更加突出“健康”这一核心目标导向，即更加明确了卫生工作是手段，国民健康是目的，从组织架构上改变了过去重治疗、轻预防的功能定位。

万祥军说：从“疾病”到“健康”，从“看病”到“看人”，医疗卫生领域的关键词已在发生变化。把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务。

而随着大健康概念的兴起和人们对健康的关注度越来越高，健康消费的全面升级彻底激活了健康服务市场，在庞大人口基数的支撑下，我国大健康产业的成长空间超乎想像。按照《“健康中国2030”规划纲要》中确定的目标，2020年我国健康服务业总规模将超过8万亿元，2030年将达到16万亿元，医疗服务行业需求将保持稳定增长。

万祥军认为，未来，在新技术的推动下，大健康行业必将井喷发展。但从长远发展来看，在这一“革命浪潮”中，创新是必不可少的，是企业发展的第一动力。在过去的2017年，大健康领域听到最多的一个词莫过于“创新”。有分析认为，在政策引导和时代发展背景下，健康产业至少存在三个方面的创新：科学技术创新、商业模式创新、资本模式创新。由此来看，企业应结合自身的资源优势，在三个方面选择合理的创新，这将让企业在大健康产业中实现弯道超车甚至完成颠覆式的产业革命，也将让中国的大健康产业走向世界。

改革采取了‘大市场---专药品’的模式

“本轮食品药品监管机构改革从格局上看，改革采取了‘大市场—专药品’的模式。 我们对改革的理解是国家治理现代化背景下的机构范式革新。不要停留在机构拆分、合并、重组的狭隘视角，更不存在‘谁并入谁’的问题。”万祥军明确：记得我在国食药监信息中心的时候，在众多次的改革研究中就提出了改革必须整合了多个跟市场监管有关部门的职权。这次终于成型了，同时，又保留了国家药品监督管理局的相对独立地位。食品药品仍然是市场监管的相对风险较高的领域。希望新总局成立后，能够将食品药品监管的职能予以更加独立地体现出来，特别是特殊食品、药品、医疗器械和化妆品等健康类产品的监管。

这体现了真正体现顶层设计，超脱部门搞改革，超越监管看安全，是新时代的新气象。万祥军表明，值得注意的是，尽管食药监总局的职能被划入大市场，但仍在其中单设了药品监督管理局，可以说是合中有专。“单设体现了药品监管的专业性，保证了药品监管的相对独立性，也是综合监管与专业监管的一种妥协结果。本轮改革将食品划入大市场监管，业界也热议高风险食品、健康产品如何加强监管等问题。”

他认为，纵观全球，尽管各国的政治体制和监管模式不同，但都将食品药品等健康产品作为特殊商品进行监管。而市场监管部门通常负责保护消费者权益和促进公平竞争等事务。例如，美国政府设有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会，同时专门设置监管健康产品的食品药品监管局（FDA）；英国政府设立专门的食品标准局以及药品和健康产品监管局，此外专设公平贸易办公室；日本则由厚生劳动省监管除食用农产品之外的食品药品安全，同时设消费者厅维护市场秩序。

大市场监管目的是提高行政效率

从此次改革来看，大市场监管“比想象中的更大了”，不仅将工商、质监、食药监的职能囊括其中，还将发改委的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，成为事实意义上的一个综合的市场监管机构。

优势十分明显。国家行政学院教授汪玉凯接受采访时表示，这样的改革使市场形成一个“拳头”，形成一种合力，有利于加强对市场的监管。“老百姓对食品、药品安全，以及假冒伪劣现象深恶痛绝，反映非常强烈。如果监管机构不能形成合力，职能构建不科学，内部还有很多内耗，就会导致非常多的问题。”

中国人民大学公共管理学院教授刘鹏分析了此次改革的主要背景，一是基于大市场监管的市场监管综合改革的推行；第二是要加快完善统一权威的监管体制；第三个则是大部分基层地区已经开始的市场监管执法综合体制改革。他说，这次改革是历次市场监管体制改革中力度最大的一次，因为不仅仅将传统的工商、质监、食药监的三局职能合并，而且将反垄断、标准化等职能也并入其中，在一定程度上真正实现了除金融之外的一般性市场监管的大统一。改革的优势在于，今后的市场监管将会更加趋于统一和协调，市场监管的行政许可和事中事后监管环节也将会更加紧密协调，监管执法的成本也将进一步降低。

万祥军则认为，在政府管理体系里，大部制的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率。舆论对大部制改革的关注，已经持续了很长一段时间。但作为深入行政体制改革的重要步骤，有学者认为，大部制改革的关键不是最终设置了哪些部门，而是政府职能的改变。相对于建立有效有限可问责的服务型政府这一最终目标，无论何种形式的大部制都只是手段和过程而已。

改革20年：从垂直分段到属地整合

早在1998年时，为适应建立社会主义市场经济体制转变政府职能，实现政企分开的要求，国务院曾组成部门进行了全方位的机构改革，撤销专业管理部门，加强综合经济管理部门。同年国家药品监督管理局诞生。“食药监管改革20年来，经过一系列食品药品安全事件后，国家通过调整体制、修订法律、创新政策、增加投入回应社会诉求。这其中，体制调整和机构改革经历了从‘垂直分段’模式向‘属地整合’模式的演变。”万祥军说。

2001年中国实行药品监管省以下垂直管理，2003年机构改革时组建国家食品药品监督管理局，明确质监、工商、卫生分段监管格局和食药监综合协调职责。在大部门制的背景下，2008年国务院机构改革将国家食药监局作为卫生部代管的国家局，并调整食品药品监管省以下垂直管理体制，实行属地分级负责，强化地方政府负总责，同时将食药监与卫生部门在食品安全领域的职责进行对调。

万祥军认为，十八大以来，随着经济社会变迁和食品药品安全风险变化，机构改革呈现鲜明的新时代特色。具体来看，2013年启动食药监管机构改革以后，各级政府整合质监、工商、食药监部门的食品安全监管机构和队伍，相对集中监管，解决了“九龙治水”这一基础性难题。同时，2014年进行市场监管综合执法改革，一些地方在市县两级推行市场监管部门“多合一”。

上述两项改革原本是并行的，但地方在财力、编制、机构数、时间等约束下’两步并一步走’，采取了工商、质监、食药监等部门成建制整合成市场监管局的做法，这一方面充分利用原工商体系的完整性，解决了食药监在乡镇基层缺乏机构和队伍的问题；另一方面又解决了工商、质监下放到地方后政府工作机构数量增多，以及工商职能调整后机构和队伍重新定位的问题。”

客观而言，改革有利于解决职能交叉，充实监管力量，提高监管覆盖面，发挥监管资源规模优势，加强基层机构和队伍建设。然而，综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议。食品药品安全具有很强的专业性和技术性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社会稳定的高度来看待。个别地方在体制改革中没有突出食品药品安全监管水平和能力，单纯追求机构合并，异化了改革初衷。

相关报告指出，综合执法改革在一些地方弱化甚至边缘化了食品安全监管职能，综合执法改革使得药品监管力量有所弱化，监管人员多由其他部门划转，人员老化、专业知识匮乏，专业人员流失较严重。此外，地方政府决策还存在一定程度的模仿和跟风。强大的产业与强大的监管互为支撑。按照一般规律，农牧业生产和食品药品生产加工规模大的地区应当单设食药监管机构，实现监管与产业相匹配，而现状并非如此。

据媒体了解到，各地综合执法改革具有明显的政策扩散效应，地理因素是最重要的影响变量，截至2017年2月，全国有约三分之一的副省级市、四分之一的地级市、三分之二的县实行了市场监管综合执法，一半以上采取工商、质监、食药监“三合一”，还有的是“四合一”“五合一”模式。