4月7日，国家发改委发布的《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》指出，深圳市卫计委在推行公立医院药品集团采购（简称“GPO”）改革试点过程中，出现三大涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的行为，违反了《反垄断法》。

具体说来，深圳市只允许全药网药业（下称“全药网”）一家企业为公立医院提供药品；变相限定药企只能通过全药网为公立医院提供药品；以及限定药品配送企业由全药网药业指定。

10日，深圳市卫计委承诺纠正违法行为并作出三项整改：确保公立医院药品采购自主权；确保选择药品配送企业自主权；确保药品生产企业自主权。

“出现上述涉嫌违法行为不止深圳一地，取消公立医院药品加成15%等政策后，由于医院减收顾虑严重，多地卫生部门想出了一堆 变通办法 。”北大纵横管理咨询集团医药行业中心负责人王宏志为21世纪经济报道记者总结：“截至目前，至少出现了七八种所谓变通的不规范药品采购行为。”

那么，有没有一种既满足政府推行的医药改革，又合法合规，同时各方利益不受损失的方式呢？至少王宏志认为，肯定有，并且已形成了一份调研报告以阐明这一方法。

涉嫌垄断

深圳市推行的药品集团采购模式，曾是全国唯一在省级药品采购平台以外，开展药品集中招标采购的自建平台，这一平台因有望创下全国最低药品招标价格而广受瞩目。

这从全药网发给药企的《战略合作意向协议书》可以看出：全药网作为甲方，“可以突破省招标平台的限制，以价格优惠的同类品种替代现有的价格不合理品种”。生产企业作为乙方，“供应产品价格需满足甲方的优惠降价幅度标准，且保证供应甲方的价格为全国最低价”。

全药网是中标深圳GPO的唯一一家第三方平台，其是海王集团子公司，海王集团又是上市公司深圳市海王生物的控股股东。全药网采购资料显示，深圳是全药网布局GPO的第一个落地城市。2016年2月26日，全药网与深圳市卫计委签订协议，于同年7月全面启动深圳市公立医院药品供应，年采购额80亿元。

两个月后，全药网与第一批改革试点的市属及各区级公立医院，分别签订了《深圳市公立医院药品委托采购供应协议（试行）》，包括深圳市人民医院、深圳市第二人民医院、北京大学深圳医院、深圳市中医院等25家公立医院。

为避免“唯低价”中标，深圳市卫计委透露，改革方案出台后，市卫计委组织了临床、药学等专家，制定了集团采购药品目录、药品质量层次划分规则、药品剂型整合规则等操作细则，并兼顾深圳市医疗机构临床和市民用药习惯，以遴选出质优价廉的药品。

目前，第一批集团采购目录以紧缺药、低价药、小儿药等临床保障用药为主，共计403种药品已完成采购并开始供应；第二批集团采购目录以化学药品、生物制品、中成药及基础输液药物为主，已于近期完成谈判议价工作，经专家评审确定供应商并进行了公示。

但下游对公立医院，上游对药品企业，全由全药网一家操盘，引起了业内争议。

一名不愿具名的药企负责人对21世纪经济报道记者表示：“这一平台如何与省招标平台衔接、是否涉嫌二次议价、如何规范化操作。只由全药网来做，必然动了一些人的奶酪。”

此次国家发改委发布的通告也显示，根据企业和行业协会反映，国家发改委同广东省发改委调查明确，深圳市卫计委存在三个违反《反垄断法》的行为：只允许一家集团采购组织提供药品集团采购服务；限定深圳市公立医院、药品生产企业使用全药网药业提供的服务；限定药品配送企业由全药网药业指定。紧接着，深圳市卫计委承诺纠正违法行为。

多地违法

涉嫌违法的不止深圳一地。

2015年8月，国家发改委致函安徽蚌埠市卫计委称，其省级药品招标涉嫌违法《反垄断法》；2016年12月，江苏省南京市物价局通报，南京市卫计委在药品招标采购过程中，擅自以捐赠名义向药企收取“资金占用补偿和规模优惠收益款”；2017年4月，山东聊城纪委通报，该市8家市属医院存在组织员工自办医药公司、入股医药公司按比例分红、药品线下采购等问题；还比如安微芜湖，在取消15%药品加成后，向药品供应企业索要了 20%的增值服务费，医院获取的药品差价收入比改革前还多……

为何药品采购会成为违法违规的重灾区？

在王宏志看来，取消公立药品加成前，公立医院药品在实际购进价格基础上可加成15%作为零售价，改革后医院以购进价格销售药品，不再赚取价差。医院普遍存在减收顾虑，加之政策允许试点城市以市为单位自行采购，因而一些试点城市在省级集中采购条件下出现了再次议价和采购。

他调研发现，目前至少有六七种不规范行为比较普遍，包括设立专用账户、借道公益基金、药房托管、物流延伸、集中配送以及 GPO。这些变通方法均指向一个目标：为医院带来额外收益。

其中，药房托管、物流延伸、集中配送和GPO等有三个共同点，一是通过企业向上游供应商议价，二是企业的市场份额增加甚至独占，三是企业提供服务却向医院缴纳费用。

“以GPO或药房托管为例，唯一指定的采购企业或托管方，可以房租、托管费等形式，向医院支付费用，即返点，以弥补医院收入，”王宏志告诉21世纪经济报道记者，“本来为医院服务，应该收取服务费，但现在却向医院缴纳费用，这不是颠倒了吗？”

而以引入市场行为、打破行政主导为目标的GPO，在原广东省卫计委官员廖新波看来，也并非真正的GPO，“深圳GPO只是省级招标升级版，它们的本质一样，都是政府控制的有限招标，很难达到招标性价比最优的初衷。真正的GPO应是若干个GPO同时竞争，即GPOs。”

他进一步指出：“GPO进入医药购销平台必须有法律保障。美国的GPOs在法律框架下运行，违者处罚、判刑和剔除出局。为了保证GPO的公平权威及医院、患者的合法权益，美国规定，一个地区每一个GPO不得经营一个医院全部的采购，允许GPO 返点 给医院，但不得超过利润的5%。”

是否有解？

有没有一种既满足政府推行的医药改革，又合法合规，同时各方利益不受损失的方式呢？至少王宏志认为有。

取消药品加成后，国务院设想过两种弥补医院收入的方法：其一，国务院11号文规定，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道，可以概括为“三渠道变两渠道”；其二，国务院38号文又规定，深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为等措施，理顺公立医院医疗服务价格，建立符合医疗行业特点的薪酬制度，称为“腾笼换鸟”。

北大纵横对21家公立医院财务数据测算发现，医院卖药在经济上是不划算的，以药补医违背经济规律，如果降低药品成本、提高医疗服务价格，可以做到保持医院收入不变，而收益倍增。其计算依据是经济学上的边际收益率，这个数值越高，代表越有利可图。

研究还比较了多家医院在采取“三渠道变两渠道”和“腾笼换鸟”下的收益情况，结果显示，腾笼换鸟式改革可以做到在收入不变的前提下（患者和医保负担不会增加），收益率有接近 20%的增加，而三渠道变两渠道式改革没有类似效果。