昨日（1月3日），重庆两票制文件正式公布，作为2017年第一个正式公布两票制文件的地区，重庆在开年第一个工作日公布的文件既承上，又启下——在2016年24省表态执行两票制后，重庆正式版本文件的公布，似乎为已经倒计时的国家文件发布预热铺路——赛柏蓝获悉，国家版两票制正式文件将在一周内对外公布！

重庆两票制公布

昨日，重庆两票制政策正式公布，这一由重庆市九部门联合起草的《关于印发重庆市公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案（试行）的通知》，在2016年12月2日征求意见版流出时，就被业内广泛认为是“最接近国家版”的强烈政策吹风与版本预热。

对照昨日正式公布的重庆版“两票制”文件，相比征求意见版并没有太大改动——由于重庆药交所的特殊地位，重庆“两票制”毫无悬念地强化了药交所在这一流通新制度中的作用——“重庆药交所要于2017年5月底前完成药械交易信息全程追溯体系暨医药智能物流公共信息服务平台的系统建设。”文件明确。

而加之建立健全跨部门、跨区域监管联动响应和协作机制，鼓励企业间互相监督举报，根据发现的问题线索，适时组织开展“两票制”专项监督检查。充分利用药交所药械交易信息全程追溯系统开展“两票制”监管，通过追溯药品流向发现问题线索，对存在异常的情况向医疗机构和企业发出警示等监督措施。

不仅如此，文件特别强调，要加大对违反“两票制”规定的处罚力度。

根据文件，对违反药品监督管理和税务管理等有关规定的，相关部门予以严厉处罚，情节严重的移交司法部门依法处理。对提供虚假材料，故意规避我市两票制有关规定的医药生产和流通企业，根据药品交易监管评价办法等有关规定，采取约谈、警告、列入不诚信名单、暂停交易、取消药交所会员资格等方式进行严肃处理，这意味着被踢出了重庆公立医院市场。

对索票不严、有令不行的医疗机构要通报批评，直至追究相关人员责任”等一系列规定，将很可能使药企在重庆面临更严格的“两票制”考验。

▍“两票制”国家版下周公布

截至目前，全国已经有24个省市对两票制表态，积极鼓励公立医院综合改革试点城市推行“两票制”，且已经有安徽、湖南省发布了两票制的实施意见，也都明确将在2017年推行两票制。

2016年最后一个工作日，央视新闻联播报道，中央全面深化改革领导小组第31次会议召开，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平在会上发表重要讲话。

会议审议通过了《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》，强调推行药品流通“两票制改革”，净化药品流通，解决突出问题。

这一高规格讲话和定调，几乎预示了“两票制”在2017年医药市场将引发的一系列变化。

事实上，刚刚过去的2016年几乎可以被称作是医药行业的“两票制”年，系列国家政策从年初发布至岁末。

2016年4月，国务院办公厅印发的《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》中，明确提到：“鼓励和引导省际跨区域联合采购，综合医改试点省份内可鼓励一定区域间的带量联合采购……综合医改试点省份要在全省范围内推行“两票制”……总结完善福建省三明市改革做法和经验，在安徽、福建等综合医改试点省份推广”。

随后，国务院办公厅公布《关于印发深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务的通知》，要求综合医改试点省份要在全省范围内推行“两票制”，积极鼓励公立医院综合改革试点城市推行“两票制”。

5月12日，《关于确定第四批公立医院改革国家联系试点城市及有关工作的通知》要求，“取消药品加成、理顺医疗服务价格、推进医药分开、在药品流通领域推行‘两票制’”。

7月19日，卫计委《关于印发2016年纠正医药购销和医疗服务中不正之风专项治理工作要点的通知》再提两票制——“在综合医改试点省和城市公立医院综合改革试点地区的药品、耗材采购中实行‘两票制’，即生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。”

9月18日，卫计委《关于做好2016年县级公立医院综合改革工作的通知》强调，在公立医院药品采购中执行“两票制”。

11月18日，《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》用整个一个段落强化“两票制”——公立医院药品采购逐步实行“两票制”。各地要因地制宜，逐步推行公立医疗机构药品采购“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），鼓励其他医疗机构推行“两票制”，减少药品流通领域中间环节，提高流通企业集中度，打击“过票洗钱”，降低药品虚高价格，净化流通环境。通过整合药品经营企业仓储资源和运输资源，加快发展药品现代物流，鼓励区域药品配送城乡一体化，为推进“两票制”提供基础条件。建立商业贿赂企业黑名单制度，对出现回扣等商业贿赂行为的药品生产和流通企业，取消其供货资格。

对这一频密的政策发布和文件表述变化，业内专家向赛柏蓝表示，在2016年的最后一个工作日（12月30日），中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》算是医药行业2016年的一个“大政策”，判断将会在2017年年初以国务院名义公布，很可能是“国办发”级别的文件。

该专家认为，关于“要完善药品、耗材、医疗器械采购机制，推行药品购销“两票制”改革，减少流通环节，净化流通环境，整治突出问题”这些内容仅仅是文件的一个段落内容，有关“两票制”的政策是一个更加具体的“小政策”，应该会以国务院九部委（局）的名义出台公布，预计大政策和小政策（两票制）估计会同时公布。

他同时提醒广大药企，要做好准备迎接两票制带来的一系列变化和挑战，而长期来看，市场格局的变化和一部分企业的淘汰将不可避免。

附：

重庆市公立医疗机构药品采购“两票制”实施方案

（试行）

根据国务院办公厅《关于印发深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务的通知》、国务院深化医药卫生体制改革领导小组《关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》、重庆市人民政府《关于印发重庆市深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知》要求，为做好公立医疗机构药品采购“两票制”工作，结合我市实际，制定本实施方案。

总体目标

按照党中央、国务院及市委、市政府关于深化医药卫生体制改革的重大决策部署，以推行“两票制”为抓手，不断深化药品流通领域改革，规范药品流通秩序，压缩中间环节，降低虚高价格，保障药品供应。严厉打击“过票洗钱”、偷税漏税等药品购销中的违法违规行为，净化药品流通环境，保障人民群众用药安全。

二、“两票制”的界定

（一）“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次购销发票，流通企业到公立医疗机构开一次购销发票。

（二）药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股经营企业，可视同生产企业；境内外药品的国内总代理或直接从境外生产企业进口药品的代理商，可视同生产企业；药品上市许可持有人合规委托负责药品销售的生产企业或经营企业，可视同生产企业。以上情形在全国范围内仅限一家经营企业或总代理。

（三）药品流通集团型企业内部总公司、分公司、全资或控股子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许调拨一次。

（四）鼓励公立医疗机构与药品生产企业通过重庆药交所结算平台直接结算货款，药品生产企业与流通企业结算配送费用。

三、实施时间和范围

（一）全市所有公立医疗机构（含基层医疗机构，村卫生室药品由乡镇卫生院代购）药品采购全部实行“两票制”。为保障基层药品的有效供应，乡镇（街道）及以下基层医疗卫生机构根据实际情况可增加一票。鼓励部队医院、民营医院、个体诊所等医疗卫生机构实施“两票制”。

（二）2016年12月31日起启动实施“两票制”。2017年5月31日前为过渡期。过渡期内，生产企业应充分综合考虑医疗机构原有配送渠道等因素，确定在我市的一级商业代理关系，于4月1日前在重庆药交所平台进行更新，同时签署并公示承诺书；视为生产企业的经营企业和药品流通集团型企业应提供有关证明材料，签署并公示承诺书；经营企业须妥善处理库存药品中不符合“两票制”规定的药品；医疗机构在生产企业一级商业代理关系未确定前，暂可按原渠道采购药品，4月1日后应根据药品采购使用情况及时调整优化配送渠道；各区县应充分评估本地区基层医疗机构药品配送保障情况，确需增加一票的，应通过公开遴选确定经营企业并进行备案。2017年6月1日起，全市所有公立医疗机构正式全面实施“两票制”。

（三）在发生自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，需要紧急采购药品时，可特殊处理。麻醉药品和第一类精神药品等特殊管理药品的经营仍按国家现行规定执行。

四、有关规定

（一）药品生产企业是保障药品质量和供应的第一责任人。药品生产企业可直接配送或委托有配送能力的药品流通企业配送。药品生产企业必须在生产企业所在地税务部门领取发票。药品生产、流通企业发生应税行为按照税法相关规定申报缴纳税款，在销售药品时，必须通过增值税发票管理新系统开具增值税专用发票或增值税普通发票（以下统称“发票”），发票上应列明销售药品的通用名称、规格、型号、单位、数量、单价、金额等，不能全部列明的应当通过增值税发票管理新系统开具《销售货物或者提供应税劳务清单》（以下简称“销货清单”），并加盖供货企业发票专用章，所销售药品还应附销售出库单，包括通用名称、剂型、规格、批号、有效期、生产厂商、购货单位、出库数量、销售日期、出库日期和销售金额等内容，发票（包括销货清单，下同）的购、销方名称应当与销售出库单、付款流向一致、金额一致。

（二）药品流通企业购进药品时，应主动向生产企业索要发票。收货验收时，应验明发票、供货方销售出库单与实际购进药品的品种、数量，核对一致并建立购进药品验收记录，做到票、帐、货相符。对发票不符合国家有关规定及本方案要求，或者票、货之间内容不相符的，不得验收入库。药品购销中发生的购销发票及相关票据，应按有关规定保存。药品流通企业将药品销售到公立医疗机构，必须提供加盖本企业原印章的由生产企业开具的购销发票复印件。

（三）公立医疗机构要选择网络体系全、质量信誉好、配送能力强的药品流通企业开展配送工作。配送企业数量应进行合理控制。建立优胜劣汰的动态管理机制，提高配送集中度，促进医药流通市场优化整合。

（四）公立医疗机构和药品生产、流通企业签订购销合同时，必须将执行“两票制”写入合同条款。公立医疗机构在入库验收药品时，必须验明票、账、货三者一致方可入库、使用，不仅要向为其配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具加盖其印章的由生产企业提供的进货发票复印件或扫描件电子版（同一批次号的药品进货发票复印件至少提供一次），两张发票的生产企业名称、批号等相关内容互相印证，作为公立医疗机构支付货款凭证，纳入财务档案管理。

（五）重庆药交所要于2017年5月底前完成药械交易信息全程追溯体系暨医药智能物流公共信息服务平台的系统建设。全市各级公立医疗机构及其药品配送企业要于2017年12月底前与该系统分批实现互联互通，实现通过批次号查询在生产企业与经营企业、经营企业与经营企业、经营企业与医疗机构之间的药品流向信息。同时，鼓励和推进生产企业与经营企业之间通过药交所平台进行药品交易和货款结算。

（六）支持建设全国性、区域性的药品物流园区和配送中心，鼓励委托具有第三方物流资质的企业进行配送。按照远近结合、城乡联动的原则，鼓励支持区域药品配送城乡一体化。

五、监督管理

（一）卫生计生部门要负责联合相关部门开展“两票制”监督管理工作，积极推进“两票制”的落实，加强对药品采购的管理和对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查；食品药品监督管理部门要加强对药品生产经营企业的监督管理，依法严厉打击各种形式的违法违规行为；税务部门要加强税务票据管理，加大偷税漏税行为稽查、药品生产经营企业票据使用情况核查力度，发现问题及时查处；商务部门要进一步加强药品流通企业管理，构建配送能力等级评价体系；财政部门要对“两票制”电子信息追溯监管体系建设给予资金保障；物价和工商部门要严厉打击药品购销中的垄断行为、不正当竞争行为和侵犯消费者合法权益行为。其他各相关部门要加强协作，按照职责分工，主动作为，敢于担当，密切配合，做好监管衔接，形成工作合力，切实做好“两票制”的推行工作。

（二）加强“两票制”执行情况的监督检查。建立健全跨部门、跨区域监管联动响应和协作机制，鼓励企业间互相监督举报，根据发现的问题线索，适时组织开展“两票制”专项监督检查。充分利用药交所药械交易信息全程追溯系统开展“两票制”监管，通过追溯药品流向发现问题线索，对存在异常的情况向医疗机构和企业发出警示。

（三）加大违反“两票制”规定的处罚力度。对违反药品监督管理和税务管理等有关规定的，相关部门予以严厉处罚，情节严重的移交司法部门依法处理。对提供虚假材料，故意规避我市“两票制”有关规定的医药生产和流通企业，根据药品交易监管评价办法等有关规定，采取约谈、警告、列入不诚信名单、暂停交易、取消药交所会员资格等方式进行严肃处理。对索票不严、有令不行的医疗机构要通报批评，直至追究相关人员责任。

六、保障措施

（一）各区县、各部门要高度重视“两票制”工作，认真贯彻执行市委、市政府重大决策部署，充分认识推行“两票制”的重大意义，站在讲政治、顾大局、重民生的高度，突出工作重点，精心组织实施，确保“两票制”工作顺利推行。 

（二）各区县、各部门要以保障人民群众看病用药为目标，构建健康良性的药品市场流通秩序，积极为“两票制”的落实创造有利条件。要破除地方保护，加快清理和废止在企业开办登记、药品采购、跨区域经营、配送商选择、连锁经营等方面存在的不合理政策和规定，减少对药品采购的行政干预。

（三）各区县、各部门要通过各种媒体，加大推行“两票制”宣传工作力度，坚持正确的舆论导向，及时解疑释惑，妥善回应社会关切，为推行“两票制”营造良好的舆论氛围，并及时研究解决政策推进过程中出现的新情况、新问题。

（四）各级卫生计生部门要把推进“两票制”工作纳入对医疗机构的考核内容，推动“两票制”工作全面落实。

七、国家对“两票制”有新规定的，适时进行修订完善。

抄送：国务院医改办、国家卫生计生委、市政府。

重庆市卫生和计划生育委员会办公室

2016年12月30日印发