在发改委“7月1日”的大限后10天，各省份的低价药清单也陆陆续续公布完成了，仅剩下黑龙江、北京等部分省市尚未发布自己的增补清单。

加上国家发改委在今年5月8日公布的530个品种的“国家版”低价药清单，不少省份的低价药总清单浩浩荡荡的达到近千种。而这些省份的公立医院至少有三份“药品名单”在同时运行：医保目录、基本药物目录、低价药清单。

7月9日，有药企人士表示：“各省的低价药都是由企业自行申报的，虽然报了那么多，但我们心里的确没底，不知道采购如何进行，也不知道利润空间到底如何。”

由于刚出台清单，各省的低价药尚未真正开始按政策采购。“低价药”被认为是国家出台的关于药品招采的最“看不懂”的政策之一。从形式上看，卫计委规定“基层医疗机构实行集中采购、集中支付；公立医院直接与挂网企业议价成交”，但这一方式被指与国务院医改办推行的“双信封制”存在本质的矛盾。

低价药到底何去何从，几个政府部门之间似乎也没有好的答案。

清单“有点乱”

6月29日，2014年全国医药工业信息年会在青岛召开。在会上，卫计委药政司副司长孙阳对低价药有一段明确的表述：“请不要把低价药等同于短缺药品，不能把低价药等同于基本药物。不要偷换概念，也不要对政策打折扣，做减法。”

孙阳所指的“偷换概念”，是发改委出台低价药清单之后业内偷偷流传的说法。低价药的初衷是扶持“低价短缺药”，即近年来不断出现的鱼精蛋白、甲硫咪唑、白消安等价格偏低，生产企业较少，市场有一定需求量的药品。发改委最初计划让这些药品实现价格上浮，脱离最高零售价的限制，以鼓励企业生产。

但是在具体制定名单时，“短缺”这一概念无法得到充分的体现，唯有以“低价”一个指标为参考依据。于是就出现了天士力复方丹参滴丸这样年销售额超过10亿的“低价药”进入发改委清单的情况。

真正对药监和卫生部门有触动的是，低价药实际侵占了基本药物甚至是医保用药的地盘。九州通营销顾问耿洪武大致统计过，发改委的低价药数量约占国家医保目录的19%。如果加上各省增补，比例极有可能突破20%，接近四分之一。

面对这样一个庞大的目录，大小药企莫衷一是，不知道如何应对。白云山内部人士介绍：“现在各省的增补目录有的是企业自行申报的，有的是根据最高限价算出来的，我们也觉得有点乱。”

广药白云山共有351个品规列入国家的低价药清单，占公司总产品数量的70%左右。“因为价格是确定的，低价药理论上只需要采购就行了。但现在全国都还没开始采购，只有几个省份在进行采购环节的征求意见。”

在此背景下，各企业对低价药采购均保持谨慎。上述业内人士认为：“低价药可能会打破现有基药招标中形成的‘市场规则’，如果低价药采购数量不大，却又损害到基药，企业会得不偿失。”

基药虽然价格不高，但也存在二次议价、折扣等问题。而低价药则计划是完全实价挂网，企业直供医院。这必然会打破一些既有规则，令采供双方都不舒服。

卫计委显然也意识到了这些问题，孙阳强调：“低价药实施意见只是要发挥好协调政府和市场的作用，通过提高最高限价，来提高市场定价。”言下之意，采购环节的变动过大，实非低价药政策本意。

抛弃低价药？

孙阳在上述会议时希望强调的，是基本药物的主导性地位。

基药制度是新一轮医改形成的最大成果之一，是经过众多部门利益博弈之后的产物，自然无法动摇。低价药清单和采购政策的实施，也应考虑基药的地位。

现行的低价药采购政策，无疑抢了基药的“风头”。一旦实施定价挂网、医院直接向企业订货，基本药物的招标采购程序将几乎荡然无存。尤其是在基层医院，原本只能使用基药，而如今，只要药品价格够低，非基药也能堂而皇之进入乡镇卫生院，这实际上削弱了基药的地位。

卫计委正在酝酿新的招标采购办法，规避这一问题。卫计委药政司药品供应管理处处长韩会学在上述会议期间透露：“下一步药品招标采购的新思路，就是采取分类管理的措施，其中对低价药、量小必需、独家品种、价格稳定、特殊药品等品种进行分类采购。”

这等于既承认低价药的地位，又对其作出了进一步限制，即“量小、特殊”的将被真正区别对待，其他仅仅是价低的品种，可能将无法享受优惠政策。有人士就指出，这一办法实际上就是要提高基药的地位。

重申基药地位的意义还在于，招标采购环节，医改办和卫计委仍更看好“双信封制”，仅希望在此基础上进行微调，如量价挂钩等。在决策层看来，经过考验的“安徽模式”是国内市场环境下最合理的招标采购方式。尽管广东的“药交所模式”也正在实施，但在短期内很难看到推广的可能。

双信封制的核心便是限制价格，让质量都符合标准的品种比拼降价，以实现对采购种类和价格的控制。一旦这一核心被打破，尤其是在低价药模式下部分药品甚至有可能提高价格，这恐怕是各方都难以接受的。

这正是低价药清单在各省推广时所遭遇的尴尬，有企业干脆明确表示，并不计划参与低价药申报，将仍然坚守基药，因为“看不懂”。