覆盖城乡居民基本医疗卫生制度的目标实现，需要完善的法律体系作为保障。然而，目前我国有11部卫生法律，30余部行政法规，现行有效卫生标准千余项，但均为单项且不成系统。同时，有些法律与目前的形势较为脱节，甚至有些落后。而时下正在进行的医疗卫生体制改革已进入攻坚期，顶层设计与制度建设显得更为重要。以卫生立法推进新医改正是强化顶层的制度设计。将医改方案中涉及的医疗保障体系、政府的卫生投入、公共卫生和基本医疗的法律地位等以法律形式予以确定迫在眉睫。

“医改，要改革什么？改了以后效果怎么样？为什么要去谈卫生立法？从一个试点医院的角度去看卫生立法到底有多大的必要性？”作为北京医改先行者的首都医科大学附属北京友谊医院理事长刘建一口气抛出以上问题，在他看来，医改走到今天，人们对医疗改革的顶层设计有过不少议论，但他认为，最高的顶层设计应该还是立法，通过卫生立法可以解决本轮医改当中仍然存在的很多问题。

刘建表示，我国卫生立法的历程可以分为三个阶段。第一阶段是以恢复重建卫生法框架为主。行政法规较少，具有开创性意义，为后来的卫生立法提供了宝贵的经验和基础。第二阶段以充实卫生法医疗内容为主。强化对医疗秩序的维护，注意调动医务人员的积极性，注重对医疗行为的约束，这体现了对患者权利的保护。第三阶段是以完善卫生立法体系为主，创新法律制度，包括体制机制层面上的问题。

而卫生立法的必要性则主要体现在，可以规范卫生事业的发展，促进卫生体制改革，同时推进医疗卫生的良性发展，以及保障公民的社会福利水平，并调整卫生领域的社会关系等。刘建建议卫生立法可以从以下八个方面进行设计。

完善公立医院补偿机制

首先应该明确责任。给我们这次新医改出的课题是要解决“看病难、看病贵”，但是“看病难”和“看病贵”是分程度的，我们不可能在很短的时间内将“看病难”和“看病贵”百分之百解决。但是要解决到什么程度，则与政府的投入有直接关系。各级政府对于公立医院改革所做的补偿能力是有限的，政府对公立医院的补偿依赖于我国经济发展的速度和程度。现在我们公立医院的数量在整个医疗服务市场上占绝对优势，对于公立医院的补偿机制负担，有相当一部分政府是没有办法承受的，所以要明确政府的职责。那么需要考虑的是，现在公立医院的数量是不是太多？是不是有一部分的公立医院要放给市场，用社会责任来办医院，以解决公立医院对于市场的负担？明确责任需要大家共同制定一个契约。同时，政府对公立医院的补偿机制要有增长比例，按照经济的发展作出调整，这可以类似于《教育法》作出相关规定。

资源用在刀刃上

从卫生经济学角度看，实际上一个人一生花费的医疗费用到其生命的最末端会出现高峰。但在这一高峰的经济花费对挽救生命和改善质量并没有很大作用，即投入产出不成正比。所以，类似于这样的伦理问题，由于医疗资源有限，应把医疗资源用在最有效的刀刃上。这既是一个伦理问题，也是一个法律问题。因此，在卫生立法上，要给医疗机构能让大家尽可能平等享受到有限的医疗资源提供法律保障，用立法来解决伦理与现实之间的矛盾，让人人具有享受医疗保障的权利。

确定各层医疗机构职责

目前“看病难”和“看病贵”在很大程度上是因为就医无序造成的。患者看病经常扎堆到三甲医院，造成三级医院面临医疗资源的破坏性的过度使用。一家三级医院要面临众多患者，往往不堪重负。所以，要明确各级医疗机构的职责，引导患者有序就医，以解决医疗资源紧缺与浪费的现象。因此，未来的医疗机构应该是各司其责，互相分工，为人民群众就医提供方便。但现在却受到了很大的限制。

比如，三级医院向二级医院转诊的通道不顺畅，此外，二级医院和社区医院没有积极性。所以必须要通过加强激励机制建设和医疗职责的彼此分工，形成有序的就医格局是非常有必要的。

汲取重大公共安全事件教训

2003年的非典事件，当时，在统计在院人数方面费了很大的劲。可见，在公共安全事件的应对上，一定要未雨绸缪，必须做好足够的准备，促使医疗机构之间能真正实现信息互通共享。现在来自各个系统的医疗机构，比如军队，武警、院校等各类医院非常多，但各级各类的医药机构彼此之间信息不能很好地衔接，医疗研究信息渠道也还不通畅。医疗机构之间应该有真正的资源分享，比如住院病例的分享，不能做信息孤岛。

明确费用管理机构职责

现在的费用管理过于强势，医、患、医保三方中任何一方如果过于强势都是一场灾难。目前，所有的谈判机制是社保部门在一个强烈的政府背景下谈判。从微观上看市场环境，社保部门应该是非盈利的。而且应该让医疗机构有更多的选择，社保部门不能只是一家。

同时，医院将医疗服务卖给谁，应该是有选择的，这样才可以产生谈判机制。此外医药分开仅仅是打断了多层利益链条各个环节中的一条，在整个链条中，还有流通、招标的过程等也需要关注。如今去掉药品加成，增加了医事服务费的项目，对于医疗机构来说是一种让利。但这也表明，原有总的利益的体量是足够大的，只是进行了利益的重新划分。那么接下来，比如试剂、耗材都可以参考这个模式，在总体量不变的情况下进行利益的重新划分。

明确基本医疗需求定义和外延

不仅有基本医疗，同时也要看到普通医疗。社会对于这部分的医疗需求是客观存在的。作为医疗服务的提供方，我们既给基本提供服务，也要给普通提供服务。刘建表示，划清基本的外延，把基本以外的医疗需求交给市场，因为医疗需求是多层次的。而现在的问题是，“基本”没明确，“补充”没放开，“商保”没人做。现在不能仅在基本医疗需求领域里被局限化。

保障医疗机构正常运行

特别是医务人员安全、医院安全的法律保障。目前医患双方存在一些不和谐现象，确实不能怪病人，不能怪媒体，也不能怪医院，这是我们的体制机制出了问题。目前，当医生给患者提供很多医疗建议的时候，患者以一种怀疑的态度认为医生是不是在伤害自己的利益。在这种情况下医患关系永远也不会消除紧张。国家的补偿机制在这方面是希望让医生彻底超脱，医护人员如果只考虑如何为患者治病，而不是跟患者争利，才有可能从根本上解决医务人员的安全问题。

鼓励社会资本办医

社会资本办医应享有与公立医院同等政策，而一部分公立医院也可以交给社会资本去办。这也能保障政府管理的医院投入充足。

现在社会资本办医的积极性非常高，一些有实力的资本已经逐渐进入健康产业，但同时对公立医院也是一个严峻的挑战。在此形势下，公立医院的工作效率、管理水平、人员的素质要迅速与之适应。十八届三中全会要求，市场在配置资源上起决定作用，这一新态势的出现，值得业内更加深入地思考。