湖南举行全省药品监管领域预防职务犯罪分析会，研究湖南省食品药品监督管理局原副局长(以下简称药监局)刘桂生等人涉嫌受贿、滥用职权系列案案情。湖南药监、卫生、物价、药品检验等部门曾“埋伏”的一条完整的以药谋私、贪赃枉法的“窝案链条”，由此浮出水面。

由于案涉11个部门26人，且涉案官员中不乏厅处级干部这样的重量级官员，这一案件被认为是全国医药监管领域“绝无仅有”的“问题标本”，案件暴露出医药监管领域存在权力过度集中、处罚制度不健全、执法规范化建设滞后和集中采购招投标配套制度缺失等“四大顽症”。

案涉11个部门权钱交易如同“家常便饭”

2010年以来，湖南省已开始对湖南医药监管领域的腐败“窝案”着手查处。通过顺藤摸瓜，共查处职务犯罪案件20件26人，其中厅级干部1人，处级干部4人，涉及湖南省卫生厅、湖南省食品药品监督管理局、湖南省物价局等11个单位和部门。

“在同一领域，一次性查处职务犯罪官员如此之多，部门牵涉如此之广大，这在全国医药监管领域‘绝无仅有’”。即使经常接触职务犯罪案，案情的恶劣程度，仍让湖南检方震惊。

对照岗位职能权限，记者发现这些“问题官员”几乎覆盖了药品从生产到流通领域各个环节，他们分别掌握了药品生产和经营许可审批、药品质量监管、药品质量层次认定、药品价格认定等重要行政职权，能够直接影响到药品生产、经营企业的生存和发展，公众用药安全。这些官员成为药企重点“公关对象”。

这一“窝案”主角系湖南省药监局原副局长刘桂生，其在药监局任职期间，涉嫌利用分管稽查总队、市场监管处工作以及兼任湖南省药品集中采购联席会议成员的职务便利，先后接受12家药品生产、经营企业的请托，在药品监督管理和参与药品集中采购管理当中为请托人谋利，非法收受贿赂50笔共计82万元。

其他4名涉案的处级干部阳军、肖谷成、唐凌、梁建宁案发前分别位居湖南药监局药品安全监管处处长、湖南省物价局药品价格处处长、湖南省卫生厅药品集中采购中心副主任、湖南省药检所副所长等关键职位，其受贿金额分别是6万元、17 .9万元、9万元和71万元。

“钱权交易明显，作案频繁是这一案件的显著特点。”饶力明介绍，刘桂生受贿金额虽只有82万元，作案却多达50余次；肖谷成收受贿赂只有17.9万，作案却有15次之多。

参与侦办的检察官介绍，这些官员为了满足请托人的要求，捞取个人好处，可谓是手段用尽。他们自认为大权在握，手段隐秘，加之相互之间利益关连，钱权交易成家常便饭。据了解，这些被查处官员除了各自利用职务便利为自身请托人谋利外，还时常相互勾联“全程”满足药企的请托。

一个典型的例子是：2007年至2010年，阳军等人先后在刘桂生的“招呼之下”，对长沙双鹤药业有限责任公司被查获的“滴通鼻炎水”“复方甘草片”等数种劣药予以从轻处罚。对违法违规企业处罚的“轻描淡写”，直接导致了一些无良企业知法犯法，代理销售劣药的情况多次出现、屡禁不止。

制度形如“牛栏关猫”腐败者“想犯则成”

记者阅卷发现，涉案官员在药品生产、监管和执法中，通过违反国家规定、擅自审批，对“质量不合格”药品免于或删除公告信息，滥用行政处罚自由裁量权等手段，为不具备条件的企业取得《药品经营许可证》，帮助违法生产、销售假药伪劣药的企业消除不良影响，甚至逃避或减轻行政处罚。

而在药品集中采购过程中，则采取通过透露招投标信息、直接提高指导价、行使“单独定价”资格审定权、违法提高相应药品质量层次等手段，帮助请托人中标，也是这些落马官员“权力变现”的具体手法。

据介绍，其中湖南省药监局存在轮岗制度不健全，权力过于集中；处罚决定相关制度不健全；药品质量公告制度落实缺乏统一审核、专人监管相关配套要求；行政执法规范化建设滞后，执法质量考评机制缺失等等诸多疏漏。

从刘桂生履历可以看到，落马前的近10年间，他一直分管湖南省药监局稽查总队和市场监管处两个重要部门。这两个部门恰恰担负药品生产、经营许可审批、药品市场日常监管和药品打假职能，因此一定意义上而言刘桂生管理了湖南全省整个药品市场。

刘桂生供述，在对被查处药企的案件处罚决定酝酿和执行中，作为分管领导，自己有“准末位发言”权和执法行政处罚自由裁量权，权力集中和监管考评缺失，使得“自己分管范围内，习惯于擅自做主，个人说了算”。

案件侦办检察官介绍，湖南药品集中采购招投标存在申诉案受理和标书管理不规范、药品质量层次评定和药品投标报价指导价定价的工作方法和流程缺失，以及申、投诉案件处理办法和流程未制定等诸多制度空白，使得药品集中采购等程序少有监督，难有公正。

据调查，当有企业希望得到药品集中采购招投标方面关照时，梁建宁会将有关提高药品质量层次的虚假证明资料增补进标书当中，使企业获取评标加分优势。肖谷成则利用担任省物价局药品价格处长之便，将药品价格采集信息指导价等信息提前透露给请托人；与此同时，刘桂生利用省药监局副局长和“湖南省药品集中采购联席会议成员”的双重身份，通过省药监局药品安全监管处长兼湖南省药品集中采购联席会议联络员给相关人员“打招呼”，湖南省卫生厅药品集中采购中心副主任唐凌旋即则与之应和，进而使得请托企业药品顺利中标挂网销售。

“系列制度性政策的缺失和不落实，客观形成了医药监管领域官员‘想犯则成’的制度环境。应该说，对于这些业已暴露的问题，亟待医药监管领域相关部门对症下药，尽快完善制度机制。”参与分析会的专家学者认为。

监管制度亟待修补方可堵住腐败“后门”

湖南省预防腐败局副局长胡海鹰表示，从刘桂生案可以看出来，有些事情不是没有制度，而是因为制度被规避、被空置甚至变异，根本无法形成有效的制约力，堵塞腐败“后门”。

“防范医药监管领域职务犯罪，必须要依靠科学的制度设计，需要多管齐下，综合治理。”湖南省检察院建议，对于重要岗位官员首先要完善轮岗制度，实行合理的分权、限权；建立与行政处罚决定配套的诸如“主办人负责制”、“合议会负责制”和“错案责任倒查制”等机制；同时，要充分发挥法规处等部门对于相关制度、决策、措施的审核把关作用和纠错机能。

其次，要按照国家规定，严格落实定期公告药品抽查检验结果，制定诸如对药品不合格质量检验报告“统一归集、专人申报，统一审核、专人审批，统一公告和专人监督”等配套制度，并切实执行。同时，完善药品集中采购招投标各流程细节，引入畅通多方监督管道。

此外，还应强化行政执法规范化建设，建立执法质量考评机制，设立行政执法质量督察部门，通过开展执法质量检查，纠正执法中行政许可审批权和行政处罚权被滥用、不按行政处罚决定程序等不规范执法行为，铲除职务犯罪隐患。

湖南省金洲律师事务所彭凌风认为，在规范官员权力运行的同时还应完善法律法规条款，加大对于官员腐败案中“行贿人”的追责力度，避免出现“腐败官员落马咎由自取，行贿药企个人全身而退”的现象，进而营造官员清正履职环境。

清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇表示，湖南医药监管领域的“窝案”和郑筱萸案一样，影响极其恶劣，也折射出了我国在医药监管领域的体制性问题。他建议，一方面要对于已然发生的腐败要敢于用“重典”，甚至是追究相关单位和责任人对于腐败官员的监督无力责任；另一方面则要继续通过医疗卫生体制改革改变以药养医问题，降低药企利润刺激、挤压其寻租空间。毕竟，减少腐败发生的机会是防治此类腐败的根本之道。