沸沸扬扬的“奶粉国家队”雷声大、雨点小，最终变身一场“乌龙剧”。

9月中旬，多家媒体报道，政府将挑选五家婴幼儿奶粉企业组建“国家队”，名单已由工信部遴选确定，入选者将可能分享300亿元兼并重组扶持资金、银行信贷倾斜等优惠政策。

这份“国家队”名单一度有数个版本，流传最广的包括“伊利、蒙牛、完达山、飞鹤以及高原之宝”五家企业。消息传出，名单内的企业难抑欣喜，以为媒体得到了内部消息，传闻已久的政府扶持政策终将落地；也有没进入名单的大型乳企闻讯着急，上海、北京两地的乳企龙头光明与三元旋即展开危机对策；更有一众中小型民营奶粉企业，想方设法四处打听政策细节，并纷纷抱怨政府的不公平对待。

“奶粉国家队”之说在各种猜测中越传越盛，尽管有关政府部门负责人出面否认这一概念，但无论业界还是舆论仍宁信其有。今年以来的种种迹象表明，政府之手正深入中国奶粉行业，最受益者当属各类国资背景的大型乳企。

回看今年以来的新一轮奶业干预，可谓部署井然、出招有序。头炮当属5月16日工信部印发的《提高乳粉质量水平，提振消费信心行动的方案》（下称“双提”方案），开宗明义提出“重点解决婴幼儿乳粉的质量安全问题，重塑人们对国产婴幼儿乳粉的信心”，明确亮出了扶持国产奶粉的信号。

随后的5月底，国务院常务会议专题研究部署进一步加强婴幼儿奶粉质量安全工作，目标是“当前要把提升婴幼儿奶粉质量安全水平作为突破口，把优质国产品牌竖起来，使消费者的信心提起来”。会议还提出鼓励婴幼儿奶粉企业兼并重组、按照严格的药品管理办法监管婴幼儿奶粉质量、开展婴幼儿奶粉质量安全专项行动等五个方面的具体任务。得此最高层面指令后，工信部等九部委进一步联署发布《进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》。

“奶粉组合拳”就此展开。在6月举办的食品安全周上，工信部提前放风蒙牛雅士利收购案，明确表示政府鼓励支持类似兼并。紧接着，主管前端牧场、奶源和原奶的农业部，则将对牧场和牧草的补贴转向奶粉企业倾斜。6月底、7月初，发改委的系列“反垄断”重拳，将奶业整顿推入一个小高潮，一干中外乳企被指“纵向垄断”，纷纷降价认罚。8月、9月间，商务部开始推奶粉进药店，食药局和质监总局则分头跟进制定新的奶粉业准入细则与进口奶粉标准。这一圈霸气十足的组合拳，越来越清晰地释放出政策立场——遏制占据中国市场75％的洋奶粉品牌，淘汰国内中小企业，支持有奶源的国产大奶粉品牌。

人们由此相信，“奶粉国家队”很可能就是这场奶业整顿的一个阶段性“成果”，政府是时候亮出部分底牌了。谜底被传在9月28日中国乳制品工业协会（下称乳协）于首都大酒店召开的新闻发布会上揭开。这天，各路媒体记者无论是否接到通知，都早早挤满了会场。

结果却让记者们大跌眼镜。这场新闻发布会真名是“国产婴幼儿乳粉新品发布会”，上述五家传说中的“国家队”乳企，再加上最后挤进名单的福建乳企明一，一共六家国产婴幼儿奶粉企业，仅在会上推出了自有品牌的“新产品”，集体发布诚信宣言——事实上，很多“新产品”已上市超过两年，不过是借“协会搭台”老戏新唱。工信部官员和乳协负责人士则借会澄清，没有什么“奶粉国家队”，也没有300亿元扶持款，并称即使有扶持也将是普惠政策，不会只针对某些被挑选出的企业。

据记者多方采访了解，这场以乳协名义主唱的“品牌推介”大戏，实际上对每个入选企业都进行了筛选，名单得到了工信部首肯。工信部之所以隐至乳协背后，“新品推介会”之所以取代之前市场揣测的“国家队”发布会，是工信部在“手中没钱”及其他部委博弈等多重因素下，调整采取的低调姿态。受制于没有补贴资金来源，工信部难做“无米之炊”；“国家队”之名明显与市场经济相悖，作为官方决计不可公开承认。但大家都心知肚明：政府的本意就是要主导扶持“民族品牌”，与“国家队”异曲同工。

一时得不到真金白银的扶持补贴，多家企业都表露了失望之意。目前兼并重组细则一时仍难出台，是否有包括贷款在内的扶持政策也并不明朗。

三聚氰胺事件已将国内婴幼儿奶粉行业拉至谷底长达五年。此次入围“国家队”的企业，多少算是靠上政府的支持和背书，但这能否扭转国产奶粉长期的被动尴尬局面？国产奶粉的翻身仗能否由此掀开新的篇章？决定权在市场。

“国家队”由来

首份“国家队”名单诞生的背景是——工信部提标准，企业表意愿，乳协具体协调操办

“工信部花了三个月时间定下名单，但现在骑虎难下，他们肯定不能走到台前承认‘国家队’，毕竟这本应是企业行为。”9月28日的新闻发布会前夕，伊利一位高层人士对财新记者称。

果然，在新闻发布会上，工信部和乳协双双否定“国家队”概念。工信部消费品司副巡视员高伏会后接受财新记者采访时表态：“名单是乳协定的，市场经济，政府怎么能定名单呢？”

但综合各方的故事版本，这次参与“品牌推介会”的企业，确实有一个“选秀”过程，其诞生的背景是——工信部提标准，企业表意愿，乳协具体操办。

据财新记者了解，在5月“双提”方案出台前后，工信部已找到几家“靠谱”的企业，希望他们一起做点“东西”。正是在这次通气会中，企业了解到所谓的“双提”。一家参与此事的乳企高管人士回忆称，工信部当时提出三个标准：一是要有资金和规模，能保障市场供应；二是要有奶源；三是质量管理体系过关。“具体标准并不明确，都是工信部定，我们拿出意见，他们评判合格就通过了。”

伊利也经历了类似的筛选。它对接工信部的部门曾递交企业发展计划给乳协，不久便收到了入选通知。

完达山透露了更为进取的细节。这家公司的媒体关系负责人告诉财新记者，大概在6月，完达山联合几家企业找到乳协，希望协会在企业宣传推广方面帮助做些工作。当时企业的判断是，三聚氰胺事件已经过去五年，国家好不容易有了政策导向，企业需要抓住时间窗口，“过去的五年，都是企业自己在奋斗，协会、政府都不敢出来说什么”。

到8月份，事情有了眉目。完达山从乳协处获知，工信部选定了首批4家企业伊利、蒙牛、完达山和高原之宝，要支持其婴幼儿奶粉生产，并由乳协牵头宣传推广事宜。到9月初，企业名单扩大至五家，民营企业飞鹤入选。

飞鹤乳业董事长冷友斌告诉财新记者，入选是企业主动争取的，“如果有好机会推动行业发展，我们肯定参加，积极响应和配合。”在他看来，是有牧场、有牧草、有完整的产业链帮助飞鹤挤进了名单。

乳业协会名誉理事长宋昆冈解释企业进入标准时称，协会组织专家对六家企业入选的产品进行了实地调研。筛选企业标准包括：企业必须具备奶源自控率高，生产工艺领先，管理制度规范，产品安全可靠，建立了追溯体系并通过诚信管理体系建设评价等条件。

但高原之宝和明一两家企业，仍难摆脱来自业界的不解和非议。以牦牛奶粉入选的西藏企业高原之宝被形容为“两低一高”企业：产能低、知名度低以及价格高。其婴幼儿奶粉产品直到今年5月才上市，售价580元/罐，是普通奶粉的两倍。

高原之宝总经理汪家琦对此解释称：“（高原之宝）第一是民族企业，第二，大家公认牦牛奶是世界上最好的牛奶。工信部了解我们，他们也做了广泛的调研，（入选）不是随便确定的。”

乳协首席专家南庆贤透露，工信部和乳协选择高原之宝，看重的是其独特的资源。全世界90%的牦牛生长在青藏高原，可谓中国独有资源，牦牛奶粉的标准制定也由中国来定。“扶持高原之宝，政府就塑造了中国独一无二的一类婴幼儿奶粉产品。”在他看来，中国牦牛奶粉以后就会和意大利的水牛干酪一样，成为高级产品，甚至奢侈品。

明一则是在发布会前的最后一周才挤入名单，包括其他入选企业在内的多位业内人士称，“不清楚明一是怎么进的”。关于明一，业界公认其发展速度迅猛。明一的老板是福建陈光耀兄弟，早年曾创立香港南洋乳业公司，多次爆出质量安全问题。此后，陈光耀兄弟在香港注册成立明一乳业，再次发力婴幼儿奶粉企业。短短几年，产能已成为福建省龙头，在全国排名第五。

但明一的奶源情况一直神秘。南庆贤透露，他于今年曾参加乳协活动参观明一厂区：“企业拥有国内单体最大的奶粉生产线，生产管控非常严格。”但他回忆称，明一当时并没有介绍奶源情况，“应该不是自建牧场模式。”

几家欢喜几家愁

工信部和乳协都强调，这次发布会只是一个进行时，不是一个完成时，未来还会择机推新

在乳协的新品发布会现场，工信部、农业部、商务部等多部委领导出席，为这六家企业的产品信誉背书。高原之宝董事长兼总裁王世全在会上直言：“这次活动对品牌的宣传效果，我们拿1000万都做不出来。”

多家企业向财新记者证实，按照工信部最初计划，入选企业应在发布会上推出新的高端婴幼儿奶粉产品，树立国产奶粉质量可靠的形象。政府也希望借此展示行业整顿的新成果。

但对于主打中端市场的国产奶粉企业而言，高端奶粉创新并非易事。前述完达山媒体负责人告诉财新记者，完达山的高端产品“安力聪”从研发到上市花了两年时间，反复实验、检测和修改，过程类似于新药的临床检测。“那时真是对着婴儿的粪便天天看，天天测。”

但企业为搭上政府集中推介扶持的便车，只能快速调整包装和定位，主推高价产品。六家企业推出的“新品”是伊利金领冠、雅士利安贝慧、完达山安力聪、飞鹤星飞帆、明一天籁慧贝以及高原之宝，所有品牌均非首次发布，有的已上市超过两年，且市场售价无一低于200元/罐。

乳协也知道这些新品不新。宋昆冈在发言时称，发布会是工信部“双提”方案的成果展示。协会委托了检测机构抽检产品，入选的产品质量安全可靠，品质好，在配方设计、原料选择、工艺技术、包装设计和包装材料方面有创新，同时产品已经过了市场检验。

所谓“新品”最终是噱头，协会搭台，企业唱戏，扩大品牌社会影响力才是目的。事实上，公权力帮助国产奶粉企业宣传推广的活动，早在今年4月就已展开。中国乳制品工业协会邀请中央电视台、《经济日报》等十多家媒体，进行了名为“发挥媒体正能量，振兴国乳”的专题采访，带媒体到各地婴幼儿乳粉企业参观采访，这次未能入选的圣元，以及地区企业晨冠等都曾在那批推广活动名单内。

一向走高端路线且市场占有率较高的国产婴幼儿奶粉品牌贝因美和圣元，最终未能进入9月28日的推介名单。对此，南庆贤分析称，圣元这类品牌使用国外奶源、国外生产分装，进口到中国销售，“除了老板是中国人，其他的和洋奶粉没有差别，显然不符合这轮扶持国产品牌的标准”。

至于贝因美落选，曾为其做市场调研的机构人士分析称，“政府可能判断贝因美将会被卖给外资，所以对其一直没有想法”。另一方面，贝因美也刚刚因为发改委的反垄断调查被罚款。

乳协和工信部都强调，这次发布会只是一个进行时，不是完成时，未来还会择机选择新品，组织企业再次向社会发布。宋昆冈在会上还不忘点名未入选的企业，称“近年来北京三元等有一定实力的企业也都积极加大研发力度”。

未入选的两大液体奶巨头北京三元乳业和上海光明集团，已等不及乳协的二批名单出炉。就在发布会举办前一周，光明集团宣传部部长潘建军匆匆赶到北京，约媒体见面沟通企业的情况。潘建军解释称，光明集团对乳品“国家队”一事毫不知情，因为光明是农垦系统出身，对口的政府部门一直是农业部农垦局，和工信部方面接触并不多。

“近期媒体特别关注我们的动向，这次来北京就是为了告诉大家，我们非常看重婴幼儿奶粉生产。”潘建军说。

和光明的紧急媒体公关不同，北京三元在推介会前夜突然发布公告称，将投资约15亿元人民币建设一个年产5万吨的乳粉加工厂。根据2012年工信部统计数据，目前国内奶粉产量第一的伊利为6.42万吨/年，三元目前奶粉产能不足5000吨/年。如果新乳品厂达到预期产能，三元将一跃成为乳粉产能前三甲。

三元的计划不止于此，公司称新厂将考虑配套干酪和乳清粉生产线。如此布局在国内罕见。婴幼儿配方奶粉为保证蛋白质含量都要求添加脱盐乳清粉，而脱盐乳清粉为干酪生产副产品，国内因饮食习惯，干酪需求量小，因此乳清粉生产规模小，目前国内婴幼儿配方乳粉所需乳清粉基本依靠进口。业内人士分析，三元自建配套生产线肯定是受政府欢迎的方向，“这也是向政府要政策”。

一众地方小企业则对“国家队”多有不满。西安市乳业协会秘书长王伟民告诉财新记者，小企业都在说大企业绑架了政府。他指出，陕西的羊奶企业，产能比高原之宝的牦牛奶大得多，产值达30多亿元，成熟度远高于牦牛奶。“山羊奶也是特种奶，这个是不是也该扶持一下？选了高原之宝却没有选羊奶粉，羊奶企业也很有看法。”

王伟民认为，很多中小企业口碑不错，也是地区销售龙头。如陕西的银桥，基本将陕西市场占领。“工信部组建‘国家队’的做法有些操之过急。将来消费者根据导向选择这几家的可能性变大，那其他企业就会被边缘化。”他说。  

兼并重组等政策

工信部苦于角色拿捏，管太多会被指干涉市场，且手中又没钱。此前政府主导三元重组三鹿，已成业内最大反面教材

在“奶粉国家队”事件中，工信部一改之前鼓励企业兼并重组的高调。在6月的食品安全周上，工信部消费品司司长王黎明表态，希望业内企业能“自由恋爱”。他说：“我提议今天作为一个‘相亲日’，你们强强联合，或是优势企业互补联合，或是跨区域联合，现在先恋爱，能够结亲的赶紧结亲，近期若能有若干成功的婚姻，我们是非常高兴的。”

王黎明还在会上公布了国内十大奶粉生产商排名，并特别指出，希望这些强者内部联姻。9月28日“推介会”名单的六家企业里，除高原之宝外，其余五家企业均位列“十大奶粉商”排名榜。

工信部的兼并重组政策，在6月的食品安全周会议上进一步露出端倪。高伏介绍，目前全国有婴幼儿配方乳粉生产企业127家，年产量约60万吨，但年产量在3万吨以上的企业仅有3家，产业集中度很低。此外，国产婴幼儿配方乳粉品牌仅占高端产品份额的20%-25%。工信部将争取用两年时间培育形成10家年销售收入超过20亿元、具有自主知识产权的知名品牌和国际竞争力的大型企业集团，将行业集中度提高到70%以上。

全国127家婴幼儿奶粉企业悉数参加了工信部这次吹风会，几家大企业会前已和工信部通气。前述伊利高层人士告诉财新记者，政府把企业叫过去开会，传达了中央意见，说要鼓励兼并重组，“我们也表态一直有兼并的想法。但扶持政策如何，工信部一直没有提”。

参加过这次工信部吹风会的还有圣元。上述接近圣元公司高层的投资人告诉财新记者，自提出兼并重组，工信部已开过好几次会。一开始，企业以为有政策有钱，都挺积极，后来发现工信部并没有出钱给政策的意思，于是就有国企推脱称，“兼并重组的事情企业说了不算，得地方国资委定”。

“业界对并购政策抱有期待，但其决定权在上面。”高伏告诉财新记者，《推动婴幼儿配方乳粉行业企业兼并重组工作方案细则》（下称细则）由工信部牵头制定，已送交国务院，“国务院尚在对细则进行研究，近期就会推出。”然而，对细则是否涉及扶持兼并重组的政策和资金，高伏避而不谈：“到时候都会向公众公开。”

工信部在兼并重组中的角色拿捏是个高难度的问题。乳协首席专家南庆贤认为，政府撒手不管不行，但管太多又会被指干涉市场。在他看来，即使工信部有扶持资金，也不敢贸然告诉企业，“企业一旦知道了风声一定就挤破了脑袋，钱没法分下去”。

“工信部推动兼并重组卡在两个方面。”前述接近圣元的投资人告诉财新记者，“一方面，政府很难通过扶持补贴性质的政策，市场经济下，政府放权毕竟是大流；另一方面，即使要扶持，钱从哪里来？”

高原之宝总经理汪家琦认为，兼并收购的扶持资金不可能以补贴形式兑现，“现在政府不可能给钱让你去折腾。扶持最后应该是低息或贴息贷款”。

各家企业对兼并重组基本抱“有政策当然好，关键看市场”的态度。完达山内部人士曾在工信部最初提鼓励并购重组时对财新记者称，该公司被并购绝无可能，而收购其他企业也存在文化差异，“完达山从农垦发展起来，有很强的军旅色彩，其他企业没有那么容易融入这个文化”。

但仅仅过了三个月，完达山对并购的态度就发生了变化。董事长王景海在“推介会”后告诉财新记者：“企业将抓住政府鼓励婴幼儿乳粉企业兼并重组的契机，近期已接触七八家企业洽谈并购和合作事宜。昨天才接待了一家日本的乳粉企业。”

王景海称，完达山产业链完整，有北方优质的奶源基地，弱势是中南方市场，和外部企业合作能帮助完达山走出东北。在他看来，国家应该会扶持像完达山这样的行业领军企业。

同样出生黑龙江农垦的飞鹤乳业否认会被收购。董事长冷友斌对多家媒体表态：“我做这个企业25年，对企业有感情，如果传言说我卖飞鹤那绝不属实，除非我死了，否则绝对不可能。”

冷友斌对财新记者表示，飞鹤参与的兼并将是强强联合，绝不是强弱联合，且要在渠道或品牌上有互补。“有300亿补贴当然最好。根据国际经验，兼并重组已经到了市场行为阶段，如果工信部不去组织，企业之间也要做这件事。”

但前述伊利高层人士态度谨慎：“即使有政策，有钱拿，兼并重组也不一定能做，你看三元当年听政府话收购三鹿，结果一直也没弄好。”

2008年的“三聚氰胺事件”导致当年的乳粉“老大”三鹿集团破产，2009年，三元前后三次以总计6.165亿元拍得三鹿处置资产。“三聚氰胺事件”之前，三鹿的整体价值超过百亿元，而三元当年的营业额不过25亿元，这起收购当时被业界视为“蛇吞象”。“政府主导这起收购是业内公开的秘密，三元拿到的资产价格确实很低，但一直是负担。”北京普天盛道企业策划机构总经理雷永军说。

收购三鹿后，三元在一年半的时间内处于亏损状态。后来曾一度恢复三鹿原产能的70％，但很快前端渠道重建就出了问题。据雷永军透露，“很难进入母婴渠道，目前原来三鹿的产能利用率恐怕也就10％”。

“三聚氰胺事件”后，工信部和发改委就曾发布《乳制品工业产业政策（2009年修订版）》，其中明确提出限制准入以及鼓励企业兼并重组。这一轮整顿，对全国180家婴幼儿配方乳粉企业进行了审查，到2010年，共有127家拿到牌照，30%企业遭淘汰。但兼并重组最终未能落实。政府惟一主导完成的兼并只有三元收购三鹿，而这个案例也成了业内最大的反面教材。

光明集团在兼并重组上也跌过跟头。2002年，光明以5480万元获得江西英雄乳业51%股权，后者主要生产液态奶、奶粉等。但光明未能将英雄乳业扭亏，2006年-2008年甚至收入逐年下降，亏损日盛。到2008年，英雄乳业也进入了三聚氰胺奶粉生产黑名单。光明集团最终不得不以1元钱的价格出售英雄乳业，实际的账面亏损达到2000万元。

光明集团近年的目光转向了国外。潘建军告诉财新记者，企业在兼并重组这块是国际视野，近期已经在洽购以色列最大的乳业公司，该公司拥有奶源和完整的生产链，很符合光明的并购要求。但在雷永军看来，光明近年收购目标转向国外，就是因为上一轮国内并购基本都以失败告终。

新一轮兼并重组也必将面临三元和光明过往的挑战。雷永军指出，兼并重组后的企业数量从最初传闻的10家、20家，到现在变成了80家。仅就此数量变化，就能看出企业和政府之间的博弈。在他看来，国内值得收购的企业不超过10家，其他企业应靠市场力量自行淘汰。

“工信部要做的事情是划定一个游戏的边界，而不是进来带着企业玩游戏。”雷永军说。

博弈新准入

国外限购、国内有效供给不足形成了倒逼之势，也被政府视为“政策机遇期”

根据5月底国务院常务会议和《进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》的工作安排，由工信部主导的企业兼并重组、提高产业集中度，无疑是新一轮国产奶粉翻身大战略的攻坚战。而从整体战略布局看，政府还在下一盘更大的棋，对未来的“国家队”队员们提供全程支持服务。

从2012年下半年开始，美国、新西兰、澳大利亚、德国、荷兰等国家超市相继出现奶粉限购行为，针对的主要目标正是蜂拥购买洋奶粉的中国消费者。到2013年3月份，内地最主要的海外奶粉代购地区香港正式发布限购令。

自三聚氰胺风波后，这是国内消费者又一次经历奶粉短缺。国内的奶粉企业也面临压力，今年以来原奶价格已上涨20%，很多企业为保高毛利的奶粉生产，不得不减产甚至停产了低毛利的袋装液体奶。如果原奶价格持续上涨，奶粉生产也必将波及。

国外限购，国内有效供给不足，内外交困之下形成了倒逼之势，也被政府视为“政策机遇期”。5月31日国务院常务会议研究部署进一步加强婴幼儿奶粉质量安全工作，这一政府最高层面的表态，核心思想和半月前出台的工信部“提高乳粉质量水平，提振消费信心行动”的“双提”方案一致。

之后，这场被提升至国家战略层面的“奶粉战争”所涉及的各个监管角色纷纷登场。6月20日，国务院办公厅转发《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》，意见由食品药品监管总局、工信部、公安部、农业部、商务部、卫生计生委、海关总署、工商总局、质检总局联署出文。

业界最关心的除了行业兼并政策，就是国家食品药品监管总局新定的药品质量安全生产规范（GMP）准入细则。8月6日，食品药品监管总局发布《企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则（2013版)》征求意见稿。食品药品监管总局解释称，新版细则比三年前的版本在五个方面做出了调整：一是要求实施HACCP（危害分析与关键控制点）和GMP管理体系，按药品标准来管理奶粉；二是要求有自建控奶源；三是要求企业有研发能力；四是全面提高了管理要求，特别是辅材料的采购要求；五是全面提高生产条件的要求，如提高了对生产环境的洁净度要求，生产用水要使用纯化水等。

这并非食品药品监管总局首次从准入下手治理奶粉乱局。2011年出台的细则，就是为了从准入方面配合乳制品企业整顿，只是食品药品监管总局没有料到，乳制品行业的准入政策将一半的企业挡在了门外，奶粉的准入细则却只砍掉了30%的企业，部分地区甚至招来了更多的小企业入局。

雷永军告诉财新记者，2011年的细则出台后，很多本来只做液态奶的企业一听说国家要限制牌照，赶紧花几千万元从国外买来设备做奶粉。“在中国，牌照比什么都值钱。”已经生产奶粉的企业怕过不了关，也纷纷升级设备。到2011年底统计，共有127家奶粉企业拿到牌照，陕西地区的乳企数量甚至将近翻番，很多羊奶粉厂就是在2011年审核中入场的。

牌照三年到期，食药局仍有机会再次从准入上调整政策。西安市乳业协会秘书长王伟民认为，2013版细则虽然比2011版更专业，但有些地方仍不切合实际，比如现有企业绝大多数不具备自建或自控奶源，“这应该是一个逐步完善的过程，一下卡住就有问题”。

此外，王伟民认为，政府的过往政策导向是取缔和限制干法生产，因此很多企业转向了湿法生产，但2013版细则要求湿法生产企业有自建奶源，但自建奶源投入巨大，这对于响应国家政策转向湿法生产的企业来说并不公平。

食品药品监管总局的征求意见稿8月出台后，加剧了业界和政府的博弈。陕西一众小奶粉厂已经驻扎北京“跑部”。但是，留给政府和企业的时间都不多了，今年9月，已经有一家企业牌照到期，到明年二三月间，将有大量牌照陆续到期，新细则定稿必须在此之前尘埃落定。  

反垄断之后手

洋奶粉的价格、进口、生产以及渠道相继遭遇中国新政阻击，但整顿仍未抓住根本

小奶粉厂人人自危，在中国高端婴幼儿奶粉市场占有率达到75%的洋奶粉品牌近来也害怕起来。“政府突然一个文件，跳出来就可以吞掉我们这么多钱，还有多少事情是我们正在做着就会突然被叫停并被罚款的？”一家大型外资奶粉企业人士如是说。

此人所言直指中国的反垄断罚款。今年7月，发改委开始针对婴幼儿奶粉展开反垄断调查。外资奶粉在国内定位高端，市场占有率也最高，但此番四大洋品牌美赞臣、多美滋、惠氏和雅培均遭调查。8月7日，六家乳粉生产企业的价格垄断行为共处罚款6.6873亿元，创下中国反垄罚单金额的历史之最。

罚单下发前，洋奶粉企业已纷纷降价。但雅培国内最大经销商及奶粉贸易商一位杨姓经理告诉财新记者，打击洋奶粉价格，对国产奶粉并非利好，两者价格差缩小了，反而更会提升洋奶粉对消费者的吸引力。在他看来，除非洋奶粉产能或进口量降低，否则打压洋奶粉对扶持国内乳企的效果适得其反。

政府早就看到了这一点，并已备好后手。反垄断之后，针对洋奶粉进口和国内生产的新政策随之出台。9月27日，国家质检总局发出关于加强进口婴幼儿配方乳粉管理的公告（下称公告），对境外生产企业注册等提出了新要求。

其中，严禁进口大包装婴幼儿配方乳粉到境内分装成为关注焦点。中商流通生产力促进中心乳业分析师宋亮指出，国内四大洋奶粉品牌都采用进口大包粉在国内罐装的方法生产。这次不允许大包粉分装后，意味着洋奶粉品牌只能在国内新建干法生产线，从国外进口原粉（全脂或者脱脂奶粉）以及乳清粉等原料混合生产婴幼儿奶粉。如果洋奶粉企业不能快速上马生产线，短时间内产能必将受到影响。

公告还规定，自2014年4月1日起，进口婴幼儿配方乳粉的中文标签必须在入境前直接印制在最小销售包装上，不得在境内加贴。产品包装上无中文标签或中文标签不符合中国法律法规和食品安全国家标准的，一律按不合格产品做退货或销毁处理。宋亮指出，这一规定可确保所进口的国外婴幼儿奶粉是直接面向中国市场的，从而进一步打击洋奶粉代购市场，整顿之前经销商在国内贴中文标签的监管灰色地带。

但在一位婴幼儿奶粉贸易商看来，如此限制政策，仍未抓住国内洋奶粉进口混乱之根本。他认为，国内进口洋奶粉实行配额制，每个进口商能进口多少奶粉需要乳协的配额，“为获得更多配额，贸易商就成立分公司、子公司，反正只要每个月给乳协交1000多元会费就能获得配额”。

洋奶粉目前还是供不应求，很多贸易商进货渠道从大品牌转向了小杂牌。一些贸易商或经销商发现，其实在国外找个代工厂，贴牌生产转内销，利润空间更大。“新政策并没有明确禁止贴牌，对于大的贸易商，让国外的奶粉直接印刷中文在包装上，不过是把国内的贴标签人工转给国外，对它们没有任何实质影响。”

价格、进口和生产相继遭遇新政阻击，洋奶粉企业的渠道也出了问题。9月中旬，央视连续曝光洋奶粉品牌多美滋通过行贿进驻医务渠道，垄断新生婴儿“第一口奶”。

婴儿奶粉的医务渠道从来不是秘密。在行业研究报告中，医务渠道、商超、母婴渠道等，都是婴幼儿奶粉销售的常规渠道，很多报告还将医务渠道的市场占有率作为企业渠道建设的重要指标考察。

外资奶粉企业通过医疗渠道销售奶粉已有十年以上的历史。西安市乳协副秘书长薛俊民告诉财新记者，对一般的省级医院，销售推广投入约在百十万元左右，大城市则更高。国内的乳粉企业在医务渠道的投入也不少，但因为投资巨大，往往不是外资的竞争对手。

政府之前曾经试图整顿这条渠道，2005年8月，卫生部通知重申《母乳代用品销售管理办法》有关规定，严禁在医疗机构内进行母乳代用品推销，医疗机构及其医务人员不得通过医疗服务为生产经营企业推销其产品并从中获利，或者将产品提供给孕妇和婴儿母亲，并不得接受生产者、销售者为推销产品而给予的奶粉馈赠。

但类似的过往整顿没有产生任何效果。“利益链不斩断，根本禁不了。”薛俊民称，医务渠道涉及医生、企业、业务人员各方利益，走的是“暗道”，没人检举无从查证。此外，对于查实后的处罚至今缺乏政策细则。

此次由官媒发起的责难剑指洋奶粉企业。财新记者从多个经销商获悉，目前，多美滋、美赞臣等多个品牌医务渠道的医疗代表们都处于休假状态。但经销商仍普遍认为，打击医务渠道的风声一过，就能马上开工。

监管者角力

各个推行新政的部委之间暗潮汹涌

表面上，洋奶粉被各种新政推到了风口浪尖；背后里，下棋的各部委之间也是暗潮汹涌。

农业部和工信部已经在补贴方面开始角力。上一轮政府针对国内奶源建设的工作重点是直补标准化、集中化养殖，农业部因为分管前端奶源和牧草种植，负责发放补贴的具体事宜。

农业部一位内部人士告诉财新记者，对于前端的补贴，除了来自农业部，地方政府部门也出台了多项措施。在黑龙江等奶联社及大牧场快速发展的地区，一头牛每年从各级政府获得的补贴可达1000元。

在新一轮针对婴幼儿奶粉的行动中，农业部的基本思路仍是加大扶持和补贴。农业部畜牧业司副巡视员王锋在九部委意见出台的会议上称，针对奶牛标准化规模养殖的资金规模将从5亿元增加至10亿元，且将重点向婴幼儿奶粉企业的奶源基地倾斜。此外，还将有3亿元用于苜蓿草种植补贴。

农业部的直接补贴向奶粉企业倾斜，产生了双向作用：一方面是鼓励奶粉企业往上游走，另一方面是鼓励有奶源的企业去做奶粉。“由工信部牵头的兼并重组希望优势互补，但现在无论是有奶粉厂还是有奶源的企业都不愿意放手了，因为只要发展另一头，就能从农业部拿补贴。”前述农业部内部人士指出，“当然，如果工信部的兼并重组政策能够有实际的扶持，企业可以从两块利益中选择。”

有业内人士对此解读称：“农业部就等着看工信部的笑话。工信部手中没钱，主导兼并重组难度很大。”

商务部和卫生计生委也出现了意见分歧。商务部在这次婴幼儿奶粉整顿中主要负责推进奶粉进药店销售。在现有婴幼儿奶粉渠道多被外资品牌占领的情况下，开辟药店渠道无疑是国产奶粉的又一条出路。此外，按照药品管理奶粉的政策也支持奶粉进药店。

8月，商务部下属中国国际贸易学会国际品牌管理中心主任许京宣布，计划从2013年到2015年的两年半时间内，在全国500个城市完成2万家药店的奶粉专柜投放。

目前，商务部已经推动在北京、江苏两地试点。但前述婴幼儿奶粉贸易商告诉财新记者，商务部推奶粉进药店最大的障碍来自卫生计生委，“本来医保卡盗刷就非常严重了，奶粉进入药店可能加剧医保卡盗刷现象”。

此外，医药销售的毛利率一直高于奶粉销售，药店经营者对奶粉的兴趣可能不大，一定会顾虑投入产出比，除非政府再给相应的激励政策。 

国外监管模式

【美国】婴儿配方奶粉在美国全国性的监管机构主要是FDA（美国食品药品管理局）；美国的每个州政府下属卫生部门，也会对当地的婴幼儿配方奶粉生产商进行监管。同时，生产商必须保证产品符合联邦食品、药品及化妆品法案，以及联邦法规第21章中的实施条例。

联邦食品、药品及化妆品法案要求婴儿配方奶粉制造商在生产过程及产品保质期期间测试产品成分构成，保存每批产品的生产、检测及发货记录，遵守实施良好生产规范以及品质控制程序。要求婴儿配方奶粉制造商保留所有顾客投诉的记录，并不定期抽查以测评是否存在危害健康的风险。

FDA则对所有生产婴儿配方奶粉的工厂不定时进行检查，在检查过程中收集并分析产品样本，保存检验结果，跟踪产品质量。

在美国，一个新的婴儿配方奶粉投放市场前，FDA都要求生产商必须证明产品能够提供足够的营养给婴儿，并且产品需遵循“现行良好生产规范”（GMP）的标准制造。

美国政府规定添加到婴儿配方奶粉中的成分必须是经过公认安全认证（GRAS）的物质，并必须符合FDA的食品添加剂规定（联邦食品、药品及化妆品法案第201及409节）。

美国农业部则对牛奶品质有相应的分级规定。

【德国】奶粉监管完全按药品标准执行，所有奶粉上架前都要经过德国卫生部门等同于药品的检测程序检验。

在德国开设牧场，必须有德国农业部、欧盟农业部等权威机构授权的认证证书。德国联邦农业部制定奶源标准，并通过德国议会以法律的形式公布，各州必须执行和管理。德国农业部的兽医每两周都会定期检查牧场是否达到欧盟规定，包括卫生状况、生产设备、牧场环境等数十项检测内容。

在德国，所有婴幼儿配方奶粉均采用电子标签芯片全程管理。通过每罐奶粉的芯片，可准确掌握该罐奶粉的产地、牧场、工厂、生产线、生产时间等信息，从而有效地保证食品安全。

德国各州负责食品监管。州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。联邦消费者保护和食品安全局（BVL）负责协调和指导工作。德国没有免检制度，监管部门按照风险的高低确定各企业抽样样品的数量。每年，各州实验室要对大约40万个样本进行检验，检验内容包括样本成分、病菌类型及数量等。

【欧盟】2002年成立的欧盟食品安全局（欧安局），负责对乳制品从农场到餐桌的整个过程实行全程监控。

食品安全局是欧盟的一个独立性科学机构和法律实体，不隶属于欧盟的任何其他机构，独立于欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国，资金来源为欧盟预算。

【荷兰】每份交售原奶都要进行乳脂、蛋白质含量、抗生素残留等各种检验。荷兰农业部规定，由乳制品贸易委员会制定乳制品质量等级，由乳制品管理局负责监督、实施，由荷兰牛奶质量控制中心负责检验。

【芬兰】每个农场都有牛奶生产标准，包括卫生要求，奶牛的饲料与喂养要求，牛奶生产环境等。所有原奶装车之前都需要进行检验，过关才能运到加工厂。当天没有销售完的奶制品，需要及时清理。

国外政府补贴模式

【欧洲】欧盟对奶业有多种支持措施，从改进牛棚到挤奶、加工及销售，奶农都从不同项目中得到帮助。比如在“动物福利”项目下，承诺保证奶牛福利的奶农可得到现金补贴。此外，山区及地理环境较差而导致收入受到影响的奶农，也可得到额外的补贴。2010年-2013年，欧洲经济复苏一揽子计划为农业发展投入了49亿欧元，其中7亿欧元是与奶业重组相关的投资。这些投入在欧盟层面保证了奶粉价格的稳定。

欧洲一些国家对婴幼儿奶粉的补贴方式，有直接补贴给奶粉生产商或减免税收等。荷兰的补贴方式是政府直接付钱给奶粉生产商。德国政府对奶粉没有直接补贴，但奶粉的增值税（VAT）非常低：平均VAT是19%，奶粉只有7%。英国包括婴儿配方奶粉在内的奶制品增值税（VAT）为零。

【美国】联邦政府对奶农实施补贴，同时监管奶粉价格，打击价格垄断和操纵。如果消费者受到价格垄断的伤害，可以诉讼生产商和零售商获得实际损失的3倍赔偿。美国还补贴低收入家庭。一个四口之家，如果年收入在4.36万美元（约合26.8万元人民币）以下，即可向政府申请营养补贴。美国家庭平均年收入约5万美元，这个标准意味着近半数美国家庭可以参与营养补贴项目。低收入家庭可持政府发放的“补贴卡”，可以直接在指定商店购买指定品牌的营养品，购买数量有一定限制。在2010财年，美国有920万人申请了这项补贴。

美国国会约每五年会出台一个农业法案，法案内容包罗万象，其中有一个俗称“食品券”的项目，而营养补贴就是这个“食品券”项目的一部分，其宗旨是让中低收入家庭的孕产妇和5岁以内婴幼儿也能获得所需的营养品。2012财年，美国国会共向这个营养补贴项目划拨了66.18亿美元。