2013年7月初，食药总局派出5个工作组分赴安徽亳州、河北安国、成都荷花池、广东清平、广西玉林等五大中药材市场进行暗访，结果发现“问题严重，触目惊心”。

一位调查组组长称，自己也没想到食药总局采用的是公开报道的形式。央视节目播出后，不仅个人受到威胁，连被曝光地的一些朋友也被连累，被认为是给当地抹了黑。

在接到食药总局约谈通知后，一些地方曾提出，由市政府秘书长代表出席。他们得到的答复是，如果秘书长来，那干脆别来。

“如果秘书长来，那干脆别来”

四十多名厅局级以上官员开会，3小时里轮流发言，其间没有一次掌声。这不是表彰会，这是约谈会。

2013年7月30日，国家食品药品监督管理总局（以下简称食药总局）在北京约谈了全国17个中药材专业市场所在地的地方政府负责人，要求规范中药材市场，遏制市场制假售假势头。

这是药监部门成立近20年来首次约谈地方政府。“约谈意味着中药材专业市场整顿的开始。”食药总局副局长吴浈说。

记者了解到，在接到约谈通知后，一些地方曾提出，由市政府秘书长代表出席。他们得到的答复是，如果秘书长来，那干脆别来。最终安徽亳州、河北保定等17个地市分管药品安全的副市长悉数到场。

目前，全国共有17个专业批发市场作为中药材的主要交易平台，但染色、增重、掺假、再加工等情况却屡见不鲜。在此次约谈会上，商务部负责人屡屡引用南方周末此前的报道说明当前的严峻形势。

“中药材市场的问题，任何一个部门单打独斗都管不好。”吴浈说，“原则是，谁开办谁管理，谁受益谁负责。”

这是国家层面首次公开表态，面对中药材市场这类情况复杂，且存在区域性风险的问题，地方政府必须承担责任。

屡改屡犯将关停

约谈会从通报“不打招呼的抽查结果”开始。

2013年7月初，食药总局派出5个工作组分赴安徽亳州、河北安国、成都荷花池、广东清平、广西玉林等五大中药材市场进行暗访。

吴浈用“问题严重，触目惊心”八个字来概括暗访结果。在安徽亳州，海龙海马等药材用水泥增重，藏红花是用纸加上工业染料搓成的；在河北安国，多个非法饮片加工作坊密布市场内外；在成都荷花池，经营户明确宣称货分两样，好赖自选；在广州清平，非药用部位掺假入药；在广西玉林，也存在滥用硫磺熏蒸的现象。

“在其它的中药材专业市场上，问题同样存在。”吴浈指出，更让人担忧的是，中药材市场背后，染色增重，非法加工，黑作坊与商户勾结等问题层出不穷，已形成了一条从生产到销售的地下产业链。

“我们必须拿出刮骨疗毒的勇气，来一番彻底的清理整顿。”吴浈说。

吴浈以上世纪90年代的治理举例。当时全国各地涌现了大量的中药材市场，为不法分子制售假劣药品提供了场所和渠道。为此，国务院整顿关闭了一百多个中药材市场，仅保留了17个中药材市场。“在这二十多年里，没有新批一家中药材市场，以后也不会再批。”

吴浈告诫在座的地方政府官员，曝光只是形式之一，问题严重的将责令市场停业。对于屡整屡犯的，将下决心关闭市场。对于地方政府管理不力、政令不通的，要依法追究领导责任。

在吴浈发言的过程中，环绕而坐的17名地市政府负责人，表情肃穆，鸦雀无声。最终，17个中药材专业市场所在地政府负责人签署了《中药材专业市场管理责任书》。

治理思路转变

以往国内一些部门发现问题，倾向于内部解决，自查自纠，食药总局此次公开约谈和主动曝光显得不同寻常。

南方周末记者了解到，2012年上半年，中央电视台记者曾两赴亳州，暗访中药市场造假问题。但这期针对亳州中药问题的调查报道最终只作为内参上报。而亳州当地却又迟迟不披露自查信息（参见南方周末2012年9月20日《染色的中药》）。

颇有意味的是，在2013年7月派出工作组时，食药总局主动带上央视记者，暗访安徽亳州、河北安国两地市场。在约谈会之前，央视已经连续推出专题报道。

一位调查组组长告诉记者，自己也没想到总局采用是公开报道的形式。央视节目播出后，不仅个人受到威胁，连被曝光地的一些朋友也被连累，被认为是给当地抹了黑。

在南开大学法学院副教授宋华琳看来，约谈和曝光都是颇有意味的举动。“总局和地方政府并非监管与被监管的关系，也不存在业务指导关系，公开约谈更重要的是象征意味。”宋华琳指出，这一方式契合国务院在食品药品监管中提出的“社会共治”概念，利用媒体和舆论的力量和主动公开也都是“巧治理”的手段。

实际上，在7月17日食药总局召开的“两打两建”专项行动新闻发布会上，相关负责人已经明确提出要建立“三约谈”制度——企业质量管理体系存在缺陷的，要约谈企业负责人；下级监管部门对风险信号重视不够或采取措施不力的，要约谈部门负责人；对存在区域性风险，且涉及问题复杂的，要及时约谈地方政府负责人。

“约谈地方政府，主要是为了防范地方保护主义抬头。”国家行政学院副教授胡颖廉指出，中药材行业在某些地方的GDP贡献超过10%，被认为是当地的支柱产业。这导致一些地方药监部门的监管职责受制，甚至还要承担发展医药产业，招商引资的功能。

地方政府能否扛起大旗

公开约谈和主动曝光的效果看上去立竿见影。

在约谈会上，亳州市副市长查德忠被要求第一个发言。出身国家中医药管理局，在亳州挂职的查德忠称，在央视曝光当天，亳州市委书记就连夜召开会议，成立专项行动小组，由一把手市长担任组长，30多个部门参与。连日来，亳州突击检查5400多家商户，取缔非法加工点9个，立案14起，查处假劣中药材172个品种。

查德忠指出，当前，亳州的行政执法也开始与司法机关联合开展严打，对涉及违法犯罪的，要从重从快处理。对触犯刑法的，能判实刑，绝不判缓刑。

一位来自广州的副市长也表示，该市将借鉴管理食品安全的经验，让公安侦查支队参与到对中药材打击行动中。

除了表态表决心之外，也有一些地方负责人表达了苦恼和无奈。

“如果只有一个地方存在问题，那是地方保护。如果全国17个市场都这样，那一定是系统性风险。说明顶层设计也出了问题。”一位不愿透露姓名的副市长对南方周末记者说。

成都市副市长田蓉在发言中亦指出，对于中药材市场的打击循环往复，往往严打的时候，对方躲了跑了，过一阵又卷土重来。此外法律规定的行政处罚力度较轻，由于大量非法药材交易都在场外，对柜台内一些假劣药材通常只能罚几百块，起不到震慑的作用。

田蓉建议，中央层面可以考虑对中药饮片实行批准文号管理，成立国家级的中药材风险评估机构，并且对终端的医院进货实行统一管理。

对于地方政府的困惑，胡颖廉建议，应该摒弃保姆式的监管思维和运动式的执法方式。“食药总局此次公开约谈也在给地方政府提醒。”胡颖廉认为，通过公开透明的手段，实现社会共治，最终目的是落实中药材市场和企业的主体责任。