现在食品药品监管中的很多问题是权力行使不规范，这些问题光靠机构调整还是不能完全解决的。机构调整之后如何加强公权力行使的规范化，这是更关键的问题。

4月13日，“麻辣诱惑”的北京五道口店中，几位网易公司的员工正在点餐，其中一位姑娘特别提出大家都不要点鸡肉，另一位小伙子连忙提示猪肉也不要点，没有人提出反对意见。

禽流感再次牵动公众对于食品药品安全那根敏感的神经。于是，当新成立的国家食品药品监督管理总局“三定方案”(定机构、定职能、定编制)即将公布的消息传出，立即引起广泛的关注。

食药系统一位不愿透露姓名的人士向记者证实，《国家食品药品监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》确实已经国务院批准印发，目前单位全部工作人员都已经收到了全文，机构职能、人事安排等相关工作正按照该规定进行。

“三定方案”公布之时，也意味着新的食品药品监管体系将确立架构。新的体系能否带给食品药品安全更有力的保障，让各方瞩目。

地方政府负总责明确责任主体

今年“两会”后，国务院新一轮机构改革启动，备受关注的国家食品药品监督管理总局的组建一直保持低调，就连在宣武门西大街26号院的挂牌都选择在2013年3月22日凌晨悄悄进行。

低调也许正是因为其备受瞩目。从过去由卫生部管理的国家食品药品监督管理局，到目前独立的国家食品药品监督管理总局，变化的背景，是国家对药品食品安全工作的高度重视，是药品食品安全监管工作长期面临的困境。

此次机构改革之前，食品安全监管是由国务院食品安全委员会和卫生部(现为国家卫生和计生委)牵头，农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家药监局等部门分段监管的格局，这一格局造成职能不清、责任不明等问题长期存在、久受诟病。

近期曝光的美素丽儿奶粉涉嫌造假事件中，根据举报线索，食安办、公安、工商、质监、海关、国检、检察院、法院等部门联合组成办案工作组展开调查，涉及部门之多，让人惊叹。

北京中医药大学教授、卫生法专家卓小勤对记者感慨：“食药安全是个很敏感的问题，从大环境来讲，谁都怕承担这样一个责任。”

但这一状况可能会改变，食药总局“三定”之后，全新的食品药品监管体系即将形成。

“农业部进行源头管理，食药管总局进行生产过程、流通过程管理，监管流程完整了；卫生部门只管食品药品的风险评估和化验标准的制订，责任比较清楚了。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院电子政务专家委员会副主任汪玉凯教授对记者说。

但学者们对另一个问题更为关心，那就是新的监管体系中由地方政府负责主导改革的实施，逐步组建省、市、县级机构，对应的正是食品安全地方人民政府负总责的机制。

汪玉凯告诉记者，食品药品监管到底是垂直管理还是属地管理，一直是有争议的。垂直管理是中国政府管理中的一大特色，实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，不受地方政府监督机制约束。从1999年初开始，工商、质监、药监部门先后实行省级以下垂直管理。这一模式被认为遏制了上世纪90年代导致假冒伪劣产品盛行的地方保护主义。

但从2008年开始，药监系统率先取消了垂直管理，改为属地管理。“我们曾经垂直管理过，但这种情况下地方政府总把责任往上推，说他们没有管理手段了，不该承担责任。后来在调整监管机制的时候，又以属地管理为主。现在，到底如何管理，依然是有争议的。我的看法是垂直管理和属地管理可能都有些问题。”汪玉凯表示。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授也对法治周末记者表达了一致的看法：“食品安全要真正提高，要对生产者进行培训，要进行投入。这个巨大的投入导致食品安全需要高昂的成本。让地方政府负总责就是让地方政府多投入钱，以此加强食品安全能力建设。”

在业内人士看来，食品安全监管体制的改革不仅是调整机构，更重要的是要明确责任。地方政府负总责，正是这样一个思路下的结果，这也与食品安全法第五条的规定一致。

地方保护主义仍是“死敌”

但地方保护主义的矛盾仍需要破解，郑风田认为：将食品安全的责任下放，由地方政府负总责存在很大的问题。以一个农业大县为例，大量生产的农产品可能都被销往外地，地方政府对于出现了食品安全问题的相关企业会“睁一只眼闭一只眼”。

国家行政学院副教授胡颖廉认为，2012年铬胶囊事件已表明，属地管理不利于遏制跨地域的违法行为。

如何防止地方保护主义，“三定”方案中有相应安排，食药总局将设10名国家食品药品稽查专员，稽查专员专司检查督查地方食品安全执法工作，正是为避免食药安全受地方保护主义干扰。

郑风田对记者表示：“这个制度是好的，因为地方负总责，地方一般不愿意把负面的信息暴露出去，以免让上级知道。还有地方保护主义，商品生产地的地方政府会因为问题发生在消费环节，不在自己管辖地盘，就不太重视质量问题。对此，稽查员开展监督会有一定作用。”

“但稽查员也有漏洞，因为稽查员有可能被公关。稽查员就那么几个人，很容易让人找到公关对象，如果稽查员的公正性得不到保证，就等于“猫都给关到笼子"里去了。建议稽查员应该经常换，多聘一些食药监管部门之外的人，一定要是匿名的。如果稽查队伍老是不变、数量又少，很容易被搞定。”郑风田一再对记者强调。

据媒体公开报道，食药总局近期将下发地方配套改革的指导意见，整体原则是，由地方政府负责主导改革实施，而不由哪个部门主导，以确保改革不受部门利益干扰。而强化基层监管的态度也会在指导意见中进一步强调。此外，该意见建议地方参照国家模式，务必组建新的食品药品监管机构，即“食药监管不分家”。同时务必在整合职能的同时，整合所辖编制和资源。

地方自由整合会不会造成上下级机构之间职能不完全匹配从而影响改革效果，汪玉凯表示：“我估计这种情况不会出现，自由整合主要是给地方更大自主权和整合权，有了自主权，地方在整合时都应该不会再另搞一套了，基本会按照大部制思路的整合方针进行整合。”

机制创新没有尽头

食药总局的组织架构理顺之后，其与卫生部门和农业部门的职责分工也得到了明确。

食药产品在进入批发、零售市场或生产加工企业前，由农业部门负责监督管理；在进入市场流通环节后，由食药部门进行监督管理；卫生部门则主要负责食品安全风险的评估、食品安全标准和国家药典的制定，实施环节基本划归食药部门。食药总局与公安部的有关职责分工也将明确，公安部负责指导食品药品犯罪案件侦查工作，食药总局与公安部建立行政执法和刑事司法工作衔接机制。

横向确权之后，食药总局还将简政放权。药品生产行政许可将与药品生产质量管理规范认证逐步整合为一项行政许可；药品经营行政许可将与药品经营质量管理规范认证逐步整合为一项行政许可；化妆品生产行政许可将与化妆品卫生行政许可整合。药品、医疗器械质量管理规范认证，药品再注册、药品委托生产许可、进口非特殊用途化妆品等多项职责，将从总局下放到省级食药监管部门。部分专项事务职能甚至从政府下放到社会组织。比如对执业药师的继续教育管理职责，由中国执业药师协会承担。

对于新的食品药品监督管理体系，汪玉凯认为，新体系把分散的执法、交叉执法问题解决了，农业部、食品药品监管总局和卫生部三者形成了无缝隙的食品药品监管链条，架构会产生较大的效率。

新体系是否能给民众带来一个绝对安全的食品药品环境，汪玉凯则认为还不能有这样的确信。“组织机构整合只是一方面，现在食品药品监管中的很多问题是权力行使不规范，这些问题光靠机构调整还是不能完全解决的。机构调整之后如何加强公权力行使的规范化，这是更关键的问题。”汪玉凯说。

郑风田认为在非常理想监管模式下，农业职能部门应该有食药安全的监管权。农业部既管质量又管产量，而质量和产量往往是一对矛盾。食药监管严了，产量就可能下降，这导致质量监管在农业部声音很弱。但源头实际上是最重要的，几个恶性的事件都是在源头出现问题，比如瘦肉精、毒奶粉等。

卓小勤也表示，药品监管涉及到非常复杂的问题。最开始的政策失误就在于以药养医，医院对药品可以加价15%至25%。这个政策带来的一个问题就是在药品采购的环节中，药的价格越高越受欢迎，1元钱的药只能挣2毛5，100元那就是25元，相对比例和绝对数量之间的差别造成了医院的利益驱动。医院在药品采购环节上的动作，反馈给生产企业和社会，就造成了药价虚高。这反过来又刺激了产业盲目发展，大家都发现做药很挣钱，只要定高价就有好销路，于是县县建制药厂，再加上民营的，一下几千家。于是造成产业结构失调。

卓小勤表示：“头痛医头脚痛医脚永远解决不了问题。如果制药企业减少到每个省1到2家，那么监管就能落到实处，大企业的违法成本高，他们轻易也不敢违法，这样才能实现老百姓用药安全。”

国家食品安全风险评估中心研究员、中国工程院院士陈君石表示，这次食药机构改革并不是一步到位。当前中国农业生产太分散，食品加工中小企业数量太多，远没有形成规模化，不能指望短期内就能完全解决中国食品安全问题。(刘惠生)