《中华人民共和国药品管理法》第十四条第三款规定：“药品监督管理部门批准开办药品经营企业，除依据本法第十五条规定的条件外，还应当遵循合理布局和方便群众购药的原则。”在实践中，各地对合理布局这条原则理解不一，争议颇大，具体执行时主要在审批药店包括连锁门店的开办方面出现了很大差异。

实际上，上述原则表述的“合理布局和方便群众购药”两方面内容，不是一个层面的事。方便群众购药是目的，合理布局是手段，手段是为了达到目的而设置的。所以，方便群众购药才是药店设置的前提、根本、基础和关键，而只有方便购药，安全用药才有保证。如不方便购药，买不到药，不安全用药就有空子可钻，药害危险就会加大。合理布局则是希望给群众购药带来方便，也可以说，方便群众购药就是合“理”布局之理。

布局之理

据笔者了解，现在各地执行上述规定时容易犯的普遍错误就是无限夸大“合理布局”，甚至喧宾夺主，利用合理布局的操作便利性，客观上否定了方便群众购药这个目的性原则。常见做法是人为设置一个距离，规定这个距离之内不允许开办第2家药店，这很不合适，原因如下：

第一，“合理布局”与方便群众购药的关系认知方面。如果真正认可方便购药，那么从逻辑上说，在一个地方，毫无疑问，布局越密群众购药越方便。在这个意义上，合理布局就是高密度布局、零距离布局。这是基本的形式逻辑关系，用不着多争执。在药店和药品消费者这对供求关系上，如果供不应求，一定购药不便；如果增加（或减少）药店，一定会向方便（或不便）方向迈进一步。当然，药店增多，销售额会被稀释，进而一些药店退出市场，数量下降，但数量下降又将推动销售额回升，引入新的主体开办药店，形成优胜劣汰，最终达到动态平衡，这才是市场经济体制下科学意义上的合理布局。

第二，距离限制无法调整药店在城乡间的布局。设置合理布局的本意之一是遏制药品经营企业过多地在城市开办药店，从而引导其到农村去开，以达宏观区域上的合理布局。毕竟现在农村以及一些城郊结合部的老百姓购药较城市确为不便。但这只是一厢情愿的想法。投资者开办药店，考虑的是人流量、药品销售量、场地租金、人员成本等市场因素和经济收支，之所以要在城市争一席之地而不愿到农村这个广阔天地，原因就在于城市有较高的经济回报。在城市以合理布局为名，限制药店的开办，只会减少城市药店数量，丝毫不会有利于推动药店向农村转移。相反，由于城市药店减少，盈利可能上升，与农村开药店收益差距更为悬殊，投资者更加不愿到农村去实现“合理布局”。

第三，合理布局的认知问题。合理布局的理是什么？这是人言人殊的命题。虽然笔者以为这个理就是方便群众购药，但《中华人民共和国药品管理法实施条例》并没有对此做出更权威和具体的解释。实际上，这个问题法律也难作解释和规定，因为这本来就只能是市场的事。

第四，合理布局的认定问题。合理布局只能由市场认定而不能由政府认定。在不同城市、不同地区、不同时期，药店的数量多少、店间距离多少为最佳，是市场运作和企业竞争的结果。主观认定一个距离，用行政权力强制规定在这个距离之内不能开第二家药店，是欠妥的。

第五，合理布局的实施问题。合理布局由企业来实施比较合适。只要国家还没有对药品实施专卖，药店的设置就是企业的自主行为，企业自然会根据某个地方的人口集聚度、人员交通和药品运输的方便程度、对药品的需求以及房租等成本的高低来决定。在这里，方便群众购药与企业设置药店的趋向性是一致的：有了购药需求才有企业开办药店，有了企业开办药店才能方便群众购药。在市场经济体制下，有需求必然会形成供应，形成市场配置。

第六，限制距离带来一些新问题。各地对合理布局的解释和贯彻各行其是，甚至是各取所需。有的地方为扩大自己的行政许可权限，就在GSP之外以“合理布局”为由设置了种种审批限制，除距离限制外，还有性质类似的药店总量限制、药店年新增量限制、变更地址限制等等。这些限制设置在有的城市甚至已蔓延到医保部门对医保定点药店的审批。有的医保部门除延续这些限制外，还增加了相对于社区卫生服务中心的医保覆盖面限制、医保报销率限制、医保支付方式限制等。笔者将这些限制统称为开办限制。误解释、误运作“合理布局”导致的开办限制，是计划经济体制的残余，是短缺经济产生的土壤。

限制之弊

合理布局被具体化为开办限制之后，极易产生以下几种直接的不良后果。

首先，导致群众购药不便。限制药店的开办是对市场自然形成的社会生态的外力干预，必然减少本来可能的药店资源供给，也必然会给群众购药增添不便。当然，依法应当限制的除外。

其次，不利于零售市场竞争。药店的开办一被限制，就会减少本来可以生成的合法市场主体，就会打压本来可以发挥作用的市场竞争，就会在一定程度上行政保护某些市场主体，同时也会打压某些市场主体，不利于企业的健康发育和市场的有序规范。

再次，阻碍药品零售企业连锁率的提高。距离限制是阻碍零售连锁率提高的最大障碍之一。在一个连锁率较低的地区，相当部分药店是单体店。如果有了距离限制，一家单体店就会在一个相对封闭的区域里形成地域垄断，即使价格高一点，服务少一点，态度差一点，也仍然会有一定客流存在，需求不会产生动力，竞争也不会形成压力。连锁企业往往是新开门店，由于距离限制导致不能再开新店，自然也就提高不了连锁率。

假如连锁企业采用收购的方式，已开办的药店又会利用自己已经获得的在一定区域内的行政许可，奇货可居，漫天要价，使连锁企业的采购进退两难。有实践证明，在一个设置距离限制的城市和地区，一旦取消限制，药店数和连锁率都会快速上升。

最后，极易滋生腐败。合理布局如果被推理异化成距离限制，就会成为监管部门手中的自由裁量权。这个距离是道路距离还是人行距离、直线距离？没有明文解释。笔者调查了解到，一方面，有人大代表、政协委员建议在某地设置药店以方便群众购药，另一方面，也有部分投资者以方便群众购药为名“糖弹开路”，要求在某地设置药店……实践中的种种难题可以有不同理解、不同操作，也就容易导致各种不公现象的出现。

综上所述，《药品管理法》对药店审批原则“合理布局”的规定，缺乏实施细则为其作进一步的解释细化，从字面上看非常正确的“合理布局”，放在药店设置原则之中，理论上是很模糊的。2012年10月国务院常务会议对行政审批制度改革的《决定》指出：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可要限期改正。”由此可见，对已经不合时宜的相关法律法规，通过合法程序予以修正很有必要。