深化医疗体制改革是我国“十二五”期间的重大任务，事关国计民生，涉及千家万户。随着医改逐渐进入“深水区”，医药流通领域的乱象日益凸显，无序的商业流通为药价虚高提供了生存土壤，中间环节层层加价，医药贿赂屡禁不绝，影响了政府形象，损害了群众利益。为此，我省从2011年起针对医药流通领域存在的突出问题，开展了医药市场流通秩序的专项整治，将规范医药流通秩序尤其是药品发票清理整顿和巩固药品集中采购成果结合起来，进行综合治理，收到了良好效果。通过专项整治，全省医药卫生行业入库增值税13.06亿元，同比增长22.7%；医药经营公司进医院的销售人员由原来的上万人核减到符合资质条件的4500余名； 574家县及县以上公立医疗机构全面实行网上药品采购，采购金额145.33亿元，为患者节约医药费支出约63.18亿元。我们的主要做法是：

一、周密部署安排，有序推进专项整治工作

（一）深入调研，找准问题症结。2010年5月，我省“芦笋片事件”经媒体曝光后，引起了社会各界对药价虚高的强烈反响。我们在调查该案过程中，发现出厂价仅15.5元/盒的芦笋片经批发、代理、分销等环节层层加价后，以213元/盒的高价卖给患者，医药流通秩序混乱导致的药价虚高问题十分严重。当年年底，我省正式实施以省为单位的网上药品集中采购工作后，各方面反馈的信息也使我们认识到：不解决药品流通环节的突出问题，不规范医疗机构的采购行为，招标成果将大打折扣。为此，我们在长沙市开展了对药品、医疗器械流通市场的专题调研，发现税务发票是医药流通领域灰色利益链条的关键环节。无论是医药生产、流通企业，还是医药销售代表，只要他们想牟取非法利益，都离不开逃税和在发票上打主意。以“芦笋片案”为例，其主要涉案人员的公开身份都是医药代表，他们通过挂靠取得代理权后，利用逃税和虚开增值税专用发票获得巨大的灰色利益，在销售过程中以回扣为诱饵，打通医院的药剂科、财务科、医生等各个环节，牟取暴利。可以说，抓住了税务发票这个关键，就等于牵住了医药流通市场的“牛鼻子”。据此，我们明确了以整治发票使用为重点，整顿医药销售从业队伍、规范医疗机构采购行为同步跟进的思路，在全省部署开展医药市场流通秩序专项整治。

（二）典型引路，搞好先行先试。医药市场流通秩序整治工作没有现成的经验可借鉴，只能在实践中摸索前进。考虑到省会长沙汇集了我省近三分之二的医药企业和医疗资源，省里选取长沙市开展试点，实行典型引路、以点带面。为确保试点工作顺利推进，省纪委、省监察厅、省纠风办领导多次邀请省会各大医院院长、医药企业负责人座谈，听取意见建议；多次深入到大型医疗机构和医药企业进行实地调研。省纠风办和相关省直部门主要领导参加长沙市专项整治工作动员大会并讲话，要求省直各主管部门主动配合长沙市的试点工作，给予指导、支持和帮助。长沙市的试点，取得了两方面的经验。一是建立“统筹协调、各负其责”的工作机制。明确整治工作由各级纠风办牵头，履行组织协调、监督检查职责，税务部门主要负责虚假发票的整治，药监部门主要负责医药经营企业和人员的整治，卫生部门主要负责医疗机构采购行为的整治，医保、物价、工商等部门协同参与、各负其责。同时成立议事协调机构，重要事项共同研究，重要工作共同部署，重大行动共同参与。这样，确保了职能部门各司其职、各有侧重，专项整治整体推进、取得实效。二是摸索出“辖区联动、同城同治”的工作方法。明确规定各级各类医疗机构、医药企业一律纳入注册登记地的专项整治范围，实行“一盘棋、一起抓”。辖区联动、同城同治的举措，打破了部门界线、层级管理和行业管理的羁绊，使整治工作得以全面开展、不留死角。

（三）全面部署，稳步推进。在长沙试点取得经验的基础上，2011年6月，省纠风、国税、卫生、药监、工商等七部门联合下发《关于全省开展整顿规范药品、医疗器械市场流通秩序专项治理工作的通知》，并召开专题会议，全面进行部署。主要从三个方面来推动整治工作：一是转发长沙市整治工作方案，全面推广长沙经验；二是层层开展专项督查。在医疗机构、医药企业全面自查的基础上，由市州纠风办会同相关职能部门深入医疗机构、医药企业开展专项督查。全省共组织对574家县以上公立医院进行了专项督查，及时发现问题，提出整改意见，对整改工作迟缓的医疗机构进行重点督办，对拒不自查、掩盖问题或弄虚作假的单位进行责任追究。三是开展重点检查。省纠风办会同卫生、国税、药监等部门组成联合督查组，采取听取汇报、查阅资料、座谈走访等方式，对29家省部直医疗机构、重点医药企业自查自纠情况进行重点检查，有力推动了问题整改和整章建制工作，确保专项治理深入推进。

二、强力整治税票，斩断医药流通领域灰色利益链条

对虚假发票这一维持医药市场流通领域灰色利益链条的重要“媒介”，我们汇聚各方智慧，集聚各方力量，进行重点整治。

（一）确定切入点，顺查医疗机构。医药产品物流、资金流以及信息流汇集于医院，加上由于医院属于免税单位，税务部门长期以来对医院发票使用的监管力度不够，医院已经成为虚假发票的聚集地。而流通环节中的医药经营企业普遍小、乱、散，发票查处难度大。针对这一情况，经过多次会商，我们打破了以往只查医药经营公司税票的模式，确定了“先查医院、再查供应商”的工作思路，以税务部门为主导、以发票检查为抓手、以医疗机构为切入点。为解决发票检查中少数医疗机构不配合的问题，我们协调省税务、卫生、药监等部门，开展“打击假发票、全民在行动”宣传活动，增强社会各界对专项整治工作的认同感。组织召开多层次座谈会，由税务部门向医疗机构负责人深入细致地解释税收政策，取得理解和支持。搭建卫生、税务、药监、医保等多部门的沟通互动平台，请公安部门派出干警常驻税务部门联合办公，强化执法合力，减少检查工作中的阻力。专项检查铺开后，全省以税务系统为主，抽调400多名精干力量、组成100多个检查组进驻各医院开展检查。检查人员认真查看医疗物资的入库、出库记录，查核医疗物资的物流、票据流和资金流的情况。仔细审核各单位2008—2010年度药品、库存物资、固定资产、在建工程、管理费用等采购科目下的购进发票，重点对单张金额1万元以上的发票和顶格开具、连号开具的发票逐份审查真伪，逐户比对核查。共检查医院、慈善医疗机构、卫生院等各类医疗卫生机构431家，采集发票50余万份，比对发现“问题发票”3.3万份，涉及金额17.72亿元，其中涉及湖南本省的发票票面金额13.62亿元，涉及外省的4.1亿元。

（二）追根溯源，逆查医药供应商。针对一家医院有来自多个医药供应商的非法发票，一个供应商提供非法发票给多家医院的情况，省国税局组织专人对与医疗机构有业务往来的医药供应商登记造册、整理清分，先后锁定使用非法发票的供应商2115户。下发了《关于认真开展医疗卫生单位供应商专项整治工作的通知》，制定工作方案，确立“全查、联查、彻查、严查”的指导思想，全面对医药供应商开展检查，严厉惩处不法供应商的违法行为。

一是抓大控小。发放自查表，组织全省医药供应商进行自查，自查面达100%。在企业自查的基础上，结合医院检查情况、供应商的GSP数据、纳税申报数据，排查疑点，发现问题。对涉案金额小的供应商开展纳税评估，以减少检查阻力，提高检查效果；对未办理税务登记的供应商，督促其办理税务登记；对发现供应商超过一般纳税人认定标准的，责令其办理一般纳税人认定手续，并按照法定税率补缴税款。对涉案金额大、违法情节严重的医药供应商，由税务稽查部门进行全面检查，集中力量查办大要案件，打击利用虚假发票违法犯罪和恶性偷逃税款行为。

二是查重放轻。由于专项检查极大地触动了不法医药供应商的利益，有的供应商拒不接受检查，有的供应商以注销逃避检查。对此，税务部门因事制宜，提出了有针对性的解决办法，对主动配合专项检查，主动纠正问题的，从轻处罚；对不配合检查的，依法从重处罚。暂停办理所有涉嫌使用虚假发票供应商的注销手续，冻结部分涉嫌使用虚假发票供应商的银行账号，协调相关医疗卫生单位暂停支付其货款，促使其主动到税务机关接受处理。将走逃、注销的100多家违规供票的供应商移交公安机关开展追查。选出6家违规使用发票在3000万元以上的供应商，由省国税局直接督办，重点突破。通过内查外调，这6家注销企业的实际经营者全部到税务机关主动接受检查，补缴税款490余万元。

三是顺藤摸瓜。对纳入重点检查范围的企业，不只是“就票查票”，而是对其2008—2010年的整个履行税收义务情况进行全方位延伸检查。长沙市国税局在查处某公司使用虚假发票偷逃税款的同时，发现该公司发出商品未计提销项税、接受供应商返利未做进项税额，偷逃税款600余万元，一并进行了严厉查处。对查实使用假发票的供应商，一律移送公安部门处理，并协同公安部门追根溯源，深挖和严打发票制假、贩假团伙。湘潭市国税部门移送公安立案发票犯罪案件16件，抓获犯罪嫌疑人17名。对发票检查中发现的党员干部违纪违法线索，移交纪检监察和司法机关查处。专项整治期间，全省共查处职务犯罪案件20件、涉案人员26名，其中厅局级干部1人，处级干部4人。

（三）健全制度，完善监管措施。针对专项检查发现的各项突出问题，切实加强发票使用、财务管理等方面的制度建设。省里下发《关于加强财务报销发票监管的通知》，要求各级各单位建立合法索票、审票和用票制度，明确财务报销票据监管责任。税务系统制定了发票代开、发票认证、企业注销、增值税一般纳税人管理等制度，切实规范用票和纳税行为。健全完善医疗机构医药购销财务管理“三项制度”，即一对一账号制，一个医药企业与一家医疗机构之间的财务往来只允许一个银行账号；货、款、票三统一制，医疗机构采购医疗用品时要先验证供应商的税务登记证，财务在报销各类进货发票时一律先上网查询发票真伪后才付款；黑名单制，对曾使用虚假发票与医院结算的供应商列入黑名单，一律停止业务往来。目前，虚假发票在我省医药行业已基本销声匿迹。

通过深入开展发票检查，基本切断了虚假发票流入医药卫生行业的渠道，有力推动了“诚实守信、公平竞争”良好市场环境的建立，一定程度遏制了行业腐败行为的发生。同时，也为国家挽回了巨大损失。去年开展专项检查以来，全省医药卫生行业自查申报入库税款2600余万元，查补入库税款6860万元，共计9460万元。医药批发及零售行业税收增长非常明显，2011年全省医药行业税负由0.96%提高到1.15%，从事医药批发的小规模纳税人入库增值税同比增长132.09%。

三、同步跟进整治措施，规范医药购销行为

开展医药流通领域发票整治的同时，采取针对性措施，对医药企业的经营行为、医疗机构的购销行为进行规范，正本清源、标本兼治。

（一）清理规范医药经营销售队伍。按照疏堵结合、严把“入口”的原则，推行“5+2”制度，全面清理医药销售从业人员，规范从业行为。“5”即医药销售人员“五证”核查制度，规定到医疗机构销售医药产品的人员必须是医药经营企业的正式员工，每家企业只允许1—2名业务员与同一家医疗机构联系业务，联系业务时销售人员必须将企业法定代表人的授权证明原件、质量保证协议原件及本人的身份证、销售人员培训合格证、社保证明复印件加盖单位的公章后交医疗机构核查存档，由药监部门定期检查；药监部门对医药经营公司的销售人员实行登记备案管理，严格审核其“五证”资料，对资质符合条件的实行网上公示，接受社会监督。“2”即医药经营企业书面承诺制，由企业法人代表亲笔签署书面承诺书，作出依法依规经营承诺，对挂靠经营、过票经营等行为承担法律责任；医药销售行为责任追究制，对涉嫌“挂户销售”的医药代表，按无证经营依法处罚，并追究相关企业责任。经过核查和清理，全省有4500多名符合资质条件、可进医院的医药销售人员进行了登记备案、网上公示，110多家“皮包公司”、“围标公司”主动退出湖南市场。

（二）强化对医疗机构医药采购行为的监管。一方面，加强制度建设。完善医疗机构药事管理委员会议事规则，推行票决制度，规定医疗机构药事管理委员会的人数不得少于11人，对进入医疗机构的药品、医疗器械、医用耗材实行不记名票决，票决未通过不得采购；推行药事监督委员会全程监督制度，药事监督委员会对医疗机构的药品、医疗器械、医用耗材集中采购工作进行全程监管；实施药品使用情况公示制度，对临床医师处方实施动态监测和超常预警机制，对不合理用药行为及时进行干预。另一方面，加强监督检查，严查违纪违规案件。每年对公立医疗机构的医药购销情况开展一次以上全面检查，对存在的问题发函督办，督促整改到位，对违纪违规案件认真查处。去年以来，对16家医疗机构的药品采购违规行为进行了公开通报和曝光，追究了岳阳县卫生局副局长等9人的党纪政纪责任。全省卫生系统共有373名医务人员因收受回扣受到处理，27人被移送司法机关处理。

（三）开展医药行业诚信体系建设。为进一步深化专项整治工作，以长沙市为试点，开展医药行业诚信体系建设工作。由药监部门同步建立医药经营企业和个人的诚信电子档案，向培训合格的从业人员颁发带电子芯片的个人诚信登记证。以医药行业协会为依托，分类制定药品、医疗器械在生产、经营、使用各环节行为的诚信等级量化考评标准，组织对企业进行诚信等级评估。行业主管部门根据诚信等级对医药生产经营企业实行分类监管。对信用度高、遵纪守法、管理规范的，适当减少日常监督检查频次；对信用等级低的实行重点监管；对信用度差的，发出信用警示，依法从严处罚。累计两次出现失信行为的企业，按照“初次黄牌警告、再次依法退出”的原则，实施行业退出机制。建立诚信信息共享、查询和公示机制。今年以来，曝光严重违法违规行为10余起，公布失信企业及其法人代表15家；先后有57家企业主动注销、8家企业被吊销经营资质，6家失信企业被取消药品集中采购的中标资格。

　　我省医药流通秩序专项治理工作虽然取得了一些阶段性的成果，但离党和政府的要求和人民群众的期望还有很大差距。下一段，我们将按照国家七部委《关于开展药品、医疗器械生产经营单位和医疗机构发票使用情况专项整治工作的通知》要求，进一步突出重点，深化治理，促进医药流通市场健康有序发展，让医疗卫生体制改革的成果惠及广大人民群众。

湖南省纠风办

（2012年10月19日）