近日，国家税务总局、卫生部和国务院纠正行业不正之风办公室等7个部门联合发出《关于开展药品、医疗器械生产经营单位和医疗机构发票使用情况专项整治工作的通知》(以下称《通知》)，对该领域医药票据违法行为进行专项整治。

事实上，票据整治政策屡见不鲜，“七部门联合”却实属首例。有业内人士指出，之前药品出厂价格调查迫使生产企业主动高开，使倒票过票商业从“春天”跌入“冬天”；如今，发票专项整治，则可能使他们从“冬天”跨进“监狱”。

票据违法的制度之根

据了解，此次《通知》是今年4月开展的纠正医药购销和医疗服务中不正之风部际联席会议决定的落地之策，当时会议决定：2012年在全国范围内将组织开展药品、医疗器械生产、经营单位和医疗机构发票使用情况专项检查，严查伪造、虚开发票等违法问题。而《通知》在会议决定的基础上增加了部分细则。

其中，《通知》要求各级税务机关加强医药卫生行业的发票监管，坚决杜绝药品、医疗器械生产经营单位在医药购销环节接收、出具虚假发票等违法行为，促使相关单位严格按照规定据实开具医药购销发票。

业内人士认为，此次专项整治工作力度之所以如此大，主要是由于医药行业票据违法行为太过“猖獗”。实际上，2010年之前，医药商业公司从事倒票业务已然成风。尽管近两年来，由于监督严格、招标定点大商业等医药政策的调整，倒票公司在逐渐减少，但相较于其他领域，医药行业的虚开发票现象仍比较突出。这样的现象之所以产生，主要源自药品独特的销售模式带来的高利润。

据了解，现行医药行业的销售模式主要是代理制，它的普遍使用衍生了两类大包商，一类是有渠道推广能力和物流配送能力的全国总代理或者区域总代理；另一类则没有配送能力，药厂以底价包销的方式将产品交给大包商全权销售，大包商在全国或者区域之内进行招商、分销。后一类大包商有一个重要功能，即经过一系列的倒票行为来达到支付各方收益的目的。

对于这样的现象，在云南永孜堂制药有限公司副总经理罗旭东看来，医药领域发票违法行为是行业内的公开秘密，倒票买票已成为一些企业的主营业务。“票据违法行为扰乱了市场，使市场失去了公平性。我们需要国家有关部门加大整治力度，不能半途而废，不能时治时不治，这对规范运作的企业不公平，对市场影响更大，危害更严重。”为此，罗旭东认为，市场经济首先是信用与法制经济，只有以这两项做为基础，市场才能合理和公平有序地发展，对票据违法行为的打击，就是要让市场更公平，竞争更合理。

倒票过票或仍难杜绝

从目前各地的政策执行情况来看，山东、青海等省已经开始响应。以青海为例，该省卫生及税务相关部门在《通知》的基础上制订了《青海省药品、医疗器械生产经营单位和医疗机构发票使用情况专项整治工作实施方案》，分别在检查对象、年度和范围上做了更加详细的安排。另外，对工作机制、时间安排以及工作要求等方面也作了进一步说明。

而关于此次专项整治的影响，业内人士认为商业流通领域会受到更大的冲击。“一是增加了企业的运营成本，二是倒票买票的商业企业将会遭到灭顶之灾，三是有网络有实力的商业企业将快速崛起。”罗旭东如此表示。

医药营销专家杨昌顺则认为，这对倒票的企业影响大，但合规正常做配送不倒票的企业不受影响。“倒票企业被查处之后，数量减少，倒票业务行为减少，代理商利益受损，同时推高行业过票成本；对上游工业目前影响不大；工商关系的合作几无影响；可在一定程度上规范市场秩序，同时给国家带来税收的增加。”

然而，也有一些业内人士认为，专项整治能够给工商合作带来一些利好，使得合作更加紧密，风险共担、利益共享。具体来说，工业和商业企业能够由松散性的合同制合作，变为利益攸关、一荣俱荣、一损俱损的伙伴关系。

但具体到执行层面，前景似乎并不明朗。罗旭东也认为，票据违法现象由来已久，它的存在是钻了现行的行业政策与制度的漏洞，要解决这一问题不是一朝一夕的事，而且涉及面广，需要谨慎处理。另外，杨昌顺也指出，仅就税务查处一个行政动作，无法撼动底价模式，无法杜绝过票行为，药店等终端产生的票源至少达到千亿，巨额的潜在收益使得过票行为无法靠单一行政动作而杜绝。

珠海济方生物科技有限公司总经理王韧对此表示，越是多部门的联合行动，根治的可能性越低。而且，对于企业来讲，财务能力早已是衡量一个企业竞争力的标准之一；而从市场分析，市场不规范的根源在于市场化的不充分或者“局部市场化”——只要市场有不规范的需求，就不能真正被规范起来。

【独家观察】

走向规范，任重道远

此次整治，“七部门联合”尤为引人注目，如此兴师动众，可见对“票据违法行为”的重视。在强制之下，会有销声匿迹，亦会有铤而走险，但从以往政策出台所带来的影响“规律”来看，政策的效果往往演变成纸面文章。

一项政策能不能执行到位，达到预期效果，除了政策本身和执行者之外，仍有其他的因素。就此次整治“票据违法行为”来说，能否达到预期，有几个关键点。首先，政策的制定是否建立在真实、透彻的调查基础之上，以及有没有具体的执行细则。其次，在政策实施过程中的地方执行问题，如地方保护主义、对政策无法理解到位、缺乏执行力这些都会影响到政策的效果。另外，从企业的角度看，倒票行为不仅仅源于利润问题，更多是环境所致，在没有形成共同遵守契约的环境中，任何制度上的疏漏都会招致伺机钻营。

在这样的情况下，政策能否落实，笔者认为不容乐观。因为政策的强制性会铲除掉一些靠违法票据获得灰色收入的不法企业，但在市场经济的运行机制下，只注重现象打击的强制指令往往只会按下葫芦浮起瓢。越大的力度、越多的参与者往往会产生越多的利益寻租，这将会使整治的结果与初衷背道而驰。

问渠哪得清如许，为有源头活水来。医药领域的票据整治，“七部门”的联合并非源头之水，代理制的固有漏洞不可避免产生了票据违法行为，可能政府也是看到了这一点，而旨在推行两票制。然而，两票制的实施确有很大的难度，以我们现在的财力、物力、人力很难推行覆盖全国范围、资源配置均衡的两票制政策。制度为根本，政策为表象，要想确实规范票据市场，依然要从制度本身入手，而制度的改革仍需更多的思考，道路依旧漫长。

当然，不可否认的是，政府依然需要充当守夜人的角色，因为井然有序的以法治乱有利于制度改革的步伐，能够更加快速地扫清障碍。这个过程中政府需要坚定信心，松紧有度，更加遵循市场经济的客观规律，具体问题具体分析，按照中国各地区经济文化发展的不同阶段，制定相应合理的差别化政策。