即将实施的《药品流通环节价格管理办法》最重要的关键点是“两票制”，即药品从药厂卖到一级经销商开一次发票，经销商卖到医院再开一次发票。希冀以这种行政管理的办法来整治药品流通环节的混乱，以降低药价。

——看起来的确很美。在全国“两会”上，有代表委员也在极力推动实行“两票制”。有位人大代表说，巨大的价差空间使部分流通企业通过不正当的竞争手段与医院和医生形成利益链，助长了医生乱开处方，从而推高患者用药价格。实行“两票制”，减少药品流通环节，既可以控制药品价格，又有利于大量淘汰不良的商业公司，净化流通环境，从而促进医药产业健康发展。

笔者推断，想出“两票制”的人对医药流通行业未必有深刻本质的了解。一般在市场买卖双方讨价还价，都是买方为了压低商品进价。如果这时有人站出来一呼：“谁的价格高，我买谁的！”我想摊贩们都会一涌而上，团团围住此人。而那人又是一副官商气派——不在乎价格多高，只要回扣、要返利，而且多数要的还是现金；谁拿得出来，返的点高，给的现金多，就买谁的商品。你说，这种逆市场而动的反常，问题出在官商还是商贩身上？谁是主导方？流通环节少，就一定意味着价格低吗？ 

在现代经济体制中，制造业与商业、流通业均是分业的。药品出厂价实际是明的。让生产企业去全面负责营销，建立政府公关和商业营销队伍，实在不是现代企业而是产销一体的传统工业。

药品实行底价代理，流通企业是由代理商进行管理的，生产企业基本上不管做市场与营销。目前之所以流通环节多、层层加价，其根本目的是为了推高价格、倒出现金——包括买卖税票等不法行为。不同于一些医药代表和药虫子，一有风吹草动可以溜之大吉，生产企业很怕惹上“不法行为”。

现在，要高价药、要返利回扣进院费统方费处方费的外部条件并没有太大的变化，要通过行政手段出台一两个文件，从根本上“净化流通环境”的愿望，很可能会落空。

不久前，参加了药业的一个会议，我问一位企业老总对“两票制”实行的看法，如流通环节会不会减少、药品出厂价会不会提高等等。他的回答基本是否定的。生产企业对出厂药品“高开票”，改“底价代理”为“佣金代理”制可能是一种趋势。当然，“高开票”会带来一系列连锁变化，如税收增加、解决代理商的佣金、返利途径等等。其实，这种变化，流通秩序不是更好，而很有可能更糟。

有人说了个“明修栈道，暗渡陈仓”的办法：生产企业大幅度提高药品出厂价格，再由流通企业按规定要求销往医院，工厂给流通企业返利或提高佣金；流通企业再委托各地代理商或医药代表公关，把“返利”、“回扣”等等落实到医院，落实到一个个“人头”。

如此这般，把原本干净的制药企业也拖进了说不清道不白的商业泥潭。“两票制”这两刀，很可能不是砍断了利益链，而是使链条变长、变得更复杂，各利益相关方“麻花状”纠结在一起了。

我想，倘若不从体制和制度层面上解决“以药补医”和“以医卖药”的问题——众多公立医院对卖药有毒品般的依赖性，从中获利的群体已经欲罢不能——“办法总比规定多”，光凭“两票制”是很难管得住药品流通市场种种乱象的。如果说，药品流通是深水区的话，生产企业“高开票”后水则更深了，混浊到了成药的生产、原料药的采购与生产流通各个环节。

抽刀断水水更流。从这个意义上来说，不解决推高药价的动因，不从医药分业的体制上入手，逆市场而管制，单靠行政手段限制流通环节，实则难有坦途可走，很可能进不得，退亦不得。

（作者系学者、作家，国务院研究室社会发展司前司长，现为中国扶贫协会副会长、中国医药企业管理协会顾问）