原卫生部政策与管理研究专家委员会委员 周寿祺 

 新医改的“十二五”规划提出加快健全全民医保体系。在完善基本医保管理体制方面，要求探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。在笔者的理解中，任何一个医疗保障 (含医疗保险，除特指外)当其目标选定后，目标包含定性、定量、时间、空间四要素，应从立法、管理、经办、监督等功能上定位。

立法 规范地说，应先立法，后实施。但在中国境内改革的实践中，往往“摸着石头过河”，先实施，后立法，最多制定一个行政规章。如从1952年8月政务院发布《国家工作人员公费医疗预防实施办法》,到1998年12月国务院发布《关于城镇职工基本医疗保险制度的决定》，再到2011年7月1日正式实施《社会保险法》，历经长达几十年。而目前，“保基本”的法律依据是《社会保险法》。该法第二条规定要建立基本医疗保险险制度；第三条规定“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的的方针”。

管理 纵观世界各国的医疗保障行政管理，有统一于社会保障部门的，也有统一于卫生部门的，其之所以长期存在这种状态，源出于利弊并存，取决于决策意向。

现今，在管理的功能定位上，中国境内的职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险划归人力资源和社会保障部门主管，新型农村合作医疗划归卫生部门主管，这是在特定历史条件下形成的。《社会保险法》第七条规定“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保障管理工作。”为克服“政出多门”之弊，行政管理,包括制定规章、出台政策、监管基金等，建议由一个部门主管。在这个前提下，才是“国务院其他部门在各自的职责范围内负责相关的社会保险工作。”

经办 世界各国对医疗保障的的经办呈多元化状态，不仅有社会保障或卫生部门经办，也有政府委托保险公司或银行经办。中国境内在上世纪八九十年代医改时，有劳动行政部门所属的经办机构，也有卫生行政部门所属的经办机构，还有保险公司参与的经办机构，政府不列编制与预算。

如厦门、宁波、新乡市和县(市)级的监利、江阴等地试行政府主管、保险公司经办的模式。苏州也曾试图由中国银行和IBM公司合作经办，但由于多种原因未经科学评估就逐步弱化消失。在这当中，江阴市坚持至今。

2011年12月，卫生部高级官员视察后，对江阴市探索建立政府组织推动、卫生行政部门监管、保险机构经办的新农合运作机制，不断完善新农合资金征缴、报销经办、运行监管、医疗服务等，最大限度地提高“新农合”资金使用效率，降低运行成本，确保新型农村合作医疗健康可持续发展，提高了广大农民群众的医疗保障水平给予高度评价。

然而，《社会保险法》对经办机的归属均未作统一规定。从实践看，笔者认为这同样适用“政事分开”、“管办分开”的原则，经办机构宜定为法人单位，独立依法行使权责，不必强求成为某一行改管理部门的附设机构。它与定点医疗机构、定点药店的关系属民事的协议关系，适用《民法》，而不是行政管理关系。在功能上，鉴于现状如前所述，基本医疗保险可由“管理中心”经办；补充医疗保险可交由保险公司经办。

监管 医保是一项重大民生工程，事关群众切身利益，应遵循科学发展观，坚持群众参与，专家论证，政府决策的程序，不宜单一由“专家论证”，更不宜单一由“领导拍板”。

根据《社会保险法》，在加强人大、政府监管的同时，建议按第八十条规定，统筹地区应成立社会保险监管委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运行情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。“经办机构应建立定期向其报告的制度。”

同时，根据《社会保险法》第七十八、八十条规定，政府财政、审计部门和社会保险监督委员会的审计结果，应当向社会公开。而当前的要务就是尽快让这些法规实施到位。

现行《社会保险法》对各类医疗保障管理服务经办机构的归属未作统一规定。从实践看，笔者认为应适用“政事分开”、“管办分开”的原则，经办机构宜定为法人单位，独立依法行使权责，不必强求成为某一行改管理部门的附设机构