药店合理布局的提法源于《中华人民共和国药品管理法》第十四条第三款的规定：“药品监督管理部门批准开办药品经营企业，除依据本法第十五条规定的条件外，还应当遵循合理布局和方便群众购药的原则”。从理论上讲，《药品管理法》的这一条款是为了能够通过药监部门对药品经营企业的审批控制，达到既避免社会资源的浪费又能满足公众需要，出发点是不容置疑的。

然而，在实际操作中如何实现合理布局却存在不小的困惑和分歧。实践中，药监部门在审批过程中使用的方法主要有两种：距离调节法和市场调节法；另外，理论研究领域也有人提出人口密度调节法。

三种调节药店分布方法的利与弊

距离调节法  是在审批时将新开办药店与原有药店保持一定的距离作为开办条件的方法。最直接的操作方法是药监部门在审批药店时，要求新开办药店的地址必须与周边原有药店保持规定距离。另外还有些药监部门采用对一定区域内的药店数量进行限制的方式。比如，规定方圆1平方公里内不得超过5家药店，如果新开办药店的地址在方圆1公里内已经有5家药店，则不予批准筹建。这种方法本质上也是距离调节法的变形。距离调节法的优点是操作性强，企业争议小，在一定程度上起到了控制药店数量的作用。

但是，这种方法存在不足。第一，实际效果差，难以达到合理布局。限制药店距离的结果只能是控制整个辖区内药店的数量，而《药品管理法》要求的合理布局并不是简单地控制数量。比方说，人口密度大的地区药品消费能力必然强于人口密度低的地区，按照距离调节法的原则，这两个地区单位面积内可以拥有相同数量的药店，这显然是不合理的布局。再比方说，药店规模不同，产生的服务效应不同，一个规模很大的药店就可能满足某个区域的需要，而两三个小规模的药店也无法满足需要（通常两三个小规模的药店所产生的服务效应还抵不上一个规模较大的药店，对周边群众的购药需求的满足程度也无法单纯从药店数量上进行评价）。可见，药店数量多少与实际需求之间不是绝对的比例关系。因此，通过距离限制达到合理布局的目的是不科学的，是简单粗放的管理方法。

第二，有违背《行政许可法》法律精神的嫌疑。《行政许可法》是近十年来出台的一部重要法律，它是行政法部门的重要组成部分，它的颁布实施就是“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”。一方面，《行政许可法》确立了行政许可设立的原则，规定“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”。药店审批中设立距离限制条件的做法，从某种角度上讲是在药店经营者积极主动性上设立了一道障碍，与上述原则是有出入的。另一方面，《行政许可法》对设立行政许可的机关、形式和条件进行严格限制，规定除了法律、行政法规和特殊条件下的国务院决定、地方性法规、规章以外，其他规范性文件一律不得设立行政许可，另外还规定“法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件做出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。显然，《行政许可法》对行政审批时随意增加条件是持坚决否定态度的。药店审批时设立距离限制条件的规定在许多情况下是由负责药店审批的基层药监部门以规范性文件的形式加以确定，甚至有些就是“土规定”、“土办法”，合法性值得商榷。

人口密度调节法  是以区域内人口密度作为允许开办药店数量的主要依据，根据人口密度结合药店面积等其他因素综合得出人口密度与所需药店数量线性或非线性关系，构建数学模型，通过计算确定区域内需要药店的数量和规模。很明显，人口密度调节法考虑了人口密度等因素，人口密度与药品需求量密切相关，进而影响着对药店数量和规模的需求。因此，这种方法比起简单的距离限制要科学，更符合合理布局的要求。

然而，人口密度法也有问题。第一，可操作性差。一是作为负责药店审批的基层药监部门获取上述数学模型的有关数据的难度大、周期长，必然导致审批效率降低甚至是长期搁置。二是在人口流动频繁的今天，获取相对准确的有关人口数据也是一件很难做到的事情。

第二，过于机械，缺乏灵活性。药店合理布局要求的是社会资源与需求之间达到平衡，受到复杂而多样的因素影响，特别是人文因素，仅仅依靠建立数学模型达到目的多少有些“纸上谈兵”。比如，人口密度相同，但人口结构不同的两个地区，对药品的需求显然是不同的；老人和幼儿占总人口比重大的地区就要比青壮年聚集的地区对药品的需求要多。再比如，人口密度相同，但经济发展水平不同的两个地区，药品消费能力也不相同。诸如此类的因素还有很多，因此简单的数学模型难以适应影响合理布局因素的复杂性，而建立能够考虑所有因素的数学模型是不现实的。

第三，无法完全达到合理布局的初衷。单纯从人口密度来确定药店数量和规模，在人口稀少的区域会导致药店数量少、规模小，给百姓购药带来不便。

市场调节法  是指在药店审批中不设立特定的布局条件，而是主要依靠市场本身的调节功能达到合理布局的目的。市场调节法有什么优点？这里先讲个小故事。迪士尼乐园举世闻名，它的设计者是美国哈佛大学建筑学院院长格罗培斯。他是现代主义大师和景观建筑方面的专家，在世界各地留下70多处精美的杰作。他完成迪士尼乐园的路径设计的方法非常有趣：他要求施工队在乐园里撒下草种，将乐园提前开放。没过多久，小草长出来了，整个乐园的空地被绿茵所覆盖。在迪士尼乐园提前开放的半年里，草地被踩出许多条小径，这些踩出的路径有宽有窄，优雅自然。第二年，格罗培斯让人按这些踩出的痕迹铺设了人行道。在1971年举行的伦敦国际园林建筑艺术研讨会上，迪士尼乐园的路径设计被评为世界最佳设计。市场调节法有点类似于格罗培斯的设计。我们不否认药店有一定的社会公益性，但归根结底它是一个经济体，在市场经济体制下就应当遵循市场规律，让市场去确定药店的布局。就像故事里讲的让游客确定迪士尼乐园的路径一样，应该是“最佳设计”，是最合理的。例如，市场规律中有个重要规律叫供求规律，本来是反映供求关系与商品价格之间相互制约关系的，在药品价格相对固定的情况下，供求关系与药店数量之间其实也存在相互制约关系。通俗点说，开办药店的根本目的是盈利，药店实际数量大于需求，导致消费能力不足，竞争力差的药店盈利下降甚至亏本，最终被淘汰出市场，勉强立足的药店可能也会考虑减小规模，降低成本；反之，药店实际数量小于需求，导致消费能力强，药店有利可图，原有药店扩大规模或者新药店加入。因此，在理想状态下通过市场规律的作用，药店实际数量和规模与需求必然达到相对平衡。

然而，市场不是万能的，药店对利益最大化的追求可能会引起恶性竞争，导致市场调节失灵。这就是市场调节法的弊病，尤其是药店本身除了商业性外还具有社会公益性，这种弊病就显得更加突出。完全通过市场调节的药品零售市场可能出现垄断、低价倾销、虚假广告等不正当竞争手段，侵害消费者利益。更可怕的是，还可能出现为了降低经营成本经营假劣药品、以非药品冒充药品等违法行为，危害消费者的健康乃至生命。

市场调节为主  政府干预为辅

通过上述分析，市场调节法从理论上是实现合理布局最科学的方法。但是，运用市场调节法就必须去面对和消除它的弊病，否则，最好的方法可能会带来最坏的结果。如何消除这个弊病？惟一的手段就是政府干预。也就是说市场调节并不意味着政府放任不管，必要的、适度的政府干预手段是不可缺少的。宏观层面，政府应制定行之有效的宏观调控政策，引导药品零售市场健康发展；微观层面，相关部门在各自职责范围内依法履行监管责任，严防药店经营中不正当竞争行为扰乱正常的市场秩序。特别是药监部门要按照药品监管法规，建立有效的药店退出市场的机制。现在，药监部门对辖区内药品经营企业显得过于“宽容”，很少使用吊销证照等严厉的行政处罚，使得药店“易进难出”，药店数量只增不减。这一局面应当彻底改变，对不再具备药品经营基本条件的药店该注销的坚决注销；对胆敢经营假劣药品，严重坑害消费者权益，危害公众用药安全有效的药店坚决予以取缔。

只有建立市场调节为主、政府干预为辅的机制，最优化地利用市场手段，才能形成最合理的药店布局。

作者：柯军